一、《金融法》为金融领域的统筹大法：相当于金融领域的《宪法》

（一）目前金融领域正在制定或修订的法律主要包括《金融法》、《金融稳定法》、《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》。其中，只有《金融法》《金融稳定法》的统筹属性最强，而和仅聚焦金融稳定领域的《金融稳定法》相比，《金融法》的统筹属性无疑更强，即基本可以将《金融法》视为金融领域的宪法，《金融稳定法》与金融领域其它相关法律法规均需服从于《金融法》。

（二）从定位上看，2024年7月三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出“制定金融法”，意味着《金融法》的制定属于最高层意志，其在地位上同样高于《金融稳定法》等金融细分领域的法律法规。

（三）从内容上看，《金融法》囊括中央银行、金融机构、金融产品和服务、金融市场、金融基础设施、金融监管、金融风险处置、金融发展与安全、法律责任等诸多方面，对金融体系各领域起到了统筹规范的作用，覆盖范围较广，原则性规定特征较为突出。

（四）从时间进度上看，《中国人民银行法》《商业银行法》的时间差不多，《金融稳定法》紧随其后，《银行业监督管理法》和《金融法》次之。不过相较而言，《金融法》的进展比较快，表明决策层推动《金融法》的力度比较大，且出台《金融法》的时间亦比较迫切。

（五）从适用范围上看，境内设立的金融机构（包括中外合资金融机构、外资独资金融机构、外国金融机构的分支机构和政策性金融机构）适用《金融法》，私募投资基金、地方金融组织参照适用《金融法》，即《金融法》的适用范围具有全局和全域性。

二、《金融法》融入了“中央金融工作会议”中的大量表述

从内容上看，《金融法》中有很多表述与中央金融工作会议等重大会议、政策相契合。

（一）提出中央金融工作决策议事协调机构负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题。这里的“中央金融工作决策议事协调机构”应指中央金融工作委员会（2023年3月的《党和国家机构改革方案》。

（二）第四条至第十条与中央金融工作会议的表述基本一致，如提出中国特色金融发展之路，建设中国特色现代金融体系，培育和弘扬中国特色金融文化……金融监管坚持管合法更要管非法、管行业必须管风险原则，实施分类分级管理……强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，实现金融监管全覆盖（即五大监管）…坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，加强金融风险防控，早识别、早预警、早暴露、早处置等。此外，《金融法》在党的领导、以人民为中心、为实体经济服务等方面亦与中央金融工作会议相一致。

以上意味着，《金融法》实际上是中央金融工作会议精神在法律领域的具体体现，充分融入了党中央对金融工作的指导方针。此外值得注意的一点是，《金融法》明确提出坚持总体国家安全观，意味着金融安全的重要性被提至非常高的位置。

三、《金融法》理清并明确界定了金融领域的很多概念

和金融领域其它法律法规相比，《金融法》最值得关注的一点是理清并明确界定了金融领域的很多概念，这一点值得重视。

（一）明确了“金融活动”“金融机构”“金融业务”等概念的定义：实施严格准入

《金融法》第三条明确了“金融活动”“金融机构”“金融业务”等三个概念的定义：

1、金融活动是指自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动。

该界定的背后有三层意思，一是这些活动均被纳入监管（即实行资格审批与牌照管理准入制度），二是与非法金融活动相对应，三是明确支付结算、征信等属于金融活动。

2、金融机构是指经国务院或国务院金融管理部门批准，在境内设立的从事金融业务的机构，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构、金融控股公司、非银行支付机构及其他从事金融业务的机构。

该界定有两点值得关注，一是将金融控股公司、非银行支付机构归入金融机构范畴，二是将从事金融业务的机构均归入金融机构。这意味着，从事金融业务的机构均被归入金融机构范畴，均需要接受严格监管，没有例外。

3、金融业务是指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动，即金融机构从事的金融活动。

《金融法》明确对金融机构和金融业务通过行政许可方式实施严格准入

（二）明确了金融管理部门等概念的定义，并将金融机构（组织）分为四大类

1、金融管理部门包括国务院金融管理部门和地方承担金融管理职责的机构，即包括央行、金融监管总局、外管局、证监会和地方金融监督管理局。

2、将金融机构（组织）分为四大类。

（1）第一类主要指全国性金融机构、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构，这些机构在全国范围内开展金融业务。

（2）第二类主要指其它金融机构，即可在全国范围内开展金融业务的其它金融机构。

（3）第三类主要指地方中小金融机构，即开展金融业务有区域限制的金融机构（不包括中央金融企业控股的金融机构），包括城商行、农村金融机构等。

（4）第四类主要指地方金融机构，具体包括小贷公司、融资担任公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司及其它等。

显然，第一类和第二类可被视为全国性金融机构，第三类和第四类则可被视为地方性金融机构（组织）。这意味着，能够在全国范围内展业被作为比较重要的分类依据，这也将是分类分级监管的重要考量。

3、金融行业自律组织是指金融领域的行业协会、金融产品交易场所、登记结算机构等实施自律管理的组织。

4、征信是指在金融领域对企业、事业单位等组织的信用信息和个人的信用信息进行采集、整理、保存、加工，并向信息使用者提供的海运。

5、金融基础设施，是指符合法律、行政法规和国务院金融管理部门规定的，为金融活动提供登记、存管、托管、交易、支付、清算、结算等基础性公共服务的多边系统或者设施。

四、关注《金融法》的禁止性规定：集中在金融机构、金融产品和服务及金融市场等章节

《金融法》中的禁止性规定对于理解《金融法》的导向具有重要参考价值。总的来看，禁止性规定主要集中在第三章（金融机构）、第四章（金融产品和服务）、第五章（金融市场）等章节，其余章节相对较少。

（一）中央银行（第二章）和金融监管（第七章）章节：各有1项禁止性规定

1、中央银行章节（第二章）只有一个禁止性规定，即任何单位和个人不得以任何形式危害人民币流通秩序。

2、金融监管章节（第七章）亦只有1项禁止性规定，即国务院金融管理部门及其工作人员依法履行职责，受法律保护，被监管的单位和个人应当配合，如实提供有关文件、资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

（二）金融机构章节（第三章）：14项禁止性规定（多为公司治理环节）

1、金融机构股东不得以循环注资等方式虚假出资、抽逃出资。

2、任何单位和个人不得以任何形式掩盖对金融机构股权的实际控制，不得违反规定委托他人或者接受他人委托持有金融机构股权。

3、金融机构的实控人、股东及其实控人不得违规占用金融机构资产及其客户资金，不得违规质押金融机构股权，不得滥用股东权利损害金融机构或者其他股东利益，不得违规干预金融机构经营管理。

4、金融机构的董事、高管人员以及其他工作人员对金融机构负有忠实义务和勤勉义务，不得滥用经营管理权、不得损害相关利益主体的合法权益。

5、任何单位和个人不得通过或协助他人通过隐匿、转移财产，虚构债务等方式逃避对金融机构的债务，损害金融机构的利闪，

6、金融机构不得超范围经营…不得利用关联交易进行利益输送或获取不当利益…不得违反规定为股东、实控人或股东、实控人的关联人提供融资或担保。

7、非金融企业或者自然人设立、收购、参股金融机构，应当符合法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定，并采取必要措施加强实业与金融的风险隔离，禁止通过金融机构获取不当利益。

（三）金融产品和服务章节（第四章）：10项禁止性规定

1、未经批准、注册、登记或备案，任何主体不得提供或变相提供金融产品和服务。

2、金融产品和服务不得通过合并、拆分、嵌套等任何方式规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定。

3、金融产品和服务的营销主体不得以欺诈方式对金融产品或服务进行营销，不得主动推介风险等级高于客户风险承受能力的金融产品或服务，不得违背客户意愿进行营销，不得违法违规处理个人信息。

4、开展金融产品和服务创新不得以创新名义牟取不当利益或规避法律、行政法规和国务院金融管理部门的规定。

5、任何单位和个人不得滥用维权手段牟取不当利益、扰乱金融市场秩序。

6、第三方服务机构及其从业人员不得出具或协助、配合有关主体出具存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏的文件，不得协助、配合实施其他违法违规行为。

（四）金融市场章节（第五章）：8项禁止性规定

1、未经批准，任何单位和个人不得设立金融产品交易场所，不得以任何形式组织金融产品的集中交易及相关活动。

2、场外从事金融产品交易及相关活动的，不得违反法律、行政法规和金融规定。

3、金融市场参与主体披露的信息不得存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。

4、任何单位和个人不得编造、传播虚假信息或误导性信息，扰乱金融市场秩序。

5、上市公司的控股股东、实控人、董高等人员不得滥用股东权利或者控制地位，或者滥用经营管理权，损害上市公司及其股东等相关利益主体的合法权益。

6、金融市场参与主体，禁止从事欺诈、内幕交易、操纵市场、财务造假以及法律、行政法规和国务院金融管理部门规定的其他禁止性行为。

（五）金融基础设施章节（第六章）：3项禁止性规定

1、金融基础设施作为中央对手方，其集中清算、结算的财产具有独立性，不得被查封、冻结、扣押或强制执行。

2、任何单位和个人不得非法侵入、干扰、破坏金融基础设施的活动，不得危害金融基础设施安全。

（六）金融风险处置章节（第八章）：3项禁止性规定

1、国务院金融管理部门、省级地方依法采取金融风险处置措施，有关单位和个人应当配合，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

2、国务院金融管理部门、地方依法对涉嫌非法金融活动进行检查、调查，有关单位和个人应当配合，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

3、禁止任何形式的非法金融活动。

（七）金融发展与安全章节（第九章）：2项禁止性规定

具体为，任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家在金融领域对我国公民、组织采取的歧视性限制措施，不得在金融活动中实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为。

（八）法律责任章节（第十章）：2项禁止性规定

1、任何单位和个人不得从金融违法活动中获取利益，如有违法所得，除依法退赔的外，应当予以没收。

2、在对情节特别严重的有关责任人员，禁止一定期限直至终身进入金融行业，或一定期限直至终身不得从事特定金融活动。

五、其它值得关注的表述：明确了域外适用规定、极大拓宽了监管部门的权力等

（一）明确央行统筹对金融市场的宏观调控和管理（包括股票市场）

第十五条提出“中国人民银行会同国务院有关部门对金融市场实施宏观调控和管理，监测金融市场运行情况，可以视情形采取逆周期、跨周期调节等措施，促进金融市场稳健发展”，基本意味着包括股票市场在内的所有金融市场均在央行的宏观调控范围内。

（二）明确监事适用董事和高级管理人员的相关规定（默认审计委员会取代监事）

金融机构按规定设置监事的，监事适用《金融法》关于董事、高级管理人员的规定。全文来看，《金融法》未单独提及“监事”，意味着在金融系统内，其比较鼓励审计委员会取代监事会，默认监事（会）被审计委员会取代。

（三）赋予金融管理部门极大权限，上市公司亦受到严格监管

赋予国务院金融管理部门对单位和个人实施监督管理并开展检查、调查和处理，这里的单位和个人包括金融机构及其工作人员（含董高）、实控人、股东及其实控人、实际控制的企业及上市公司及其股东、实控人、董高人员、上市公司实际控制的企业。也就是说，金融监管部门执法的对象被大幅拓宽，上市公司亦将受到更为严格的监管。

（四）金融风险处置方面的规定较为详尽清晰

1、全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构由国务院金融管理部门牵头组织实施。

2、地方中小金融机构、地方金融控股公司、地方金融组织的风险处置由其注册地省级地方牵头组织实施。

3、其他金融机构、私募投资基金管理机构的风险处置由其注册地省级地方会同国务院金融管理部门组织实施。

4、非金融企业涉及金融风险的由其注册地省级地方和国务院行业主管部门承担处置责任（国务院金融管理部门配合）。

5、人行牵头负责系统筹金融风险的防范化解和处置、国务院财政部门依法参与处置系统性金融风险。

（五）明确了域外适用规定的反制措施

1、任何国家或者地区违反国际法和国际关系基本准则，在金融领域对我国公民、组织采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的，我国有权依法采取相应反制措施。

2、任何国家或者地区违反国际法和国际关系基本准则，危害我国金融安全的，我国有权对该国家或者地区采取制裁措施。

3、外国法律与措施的域外适用违反国际法和国际关系基本准则，不当禁止或者限制我国公民、组织与该国之外的国家或者地区及其公民、组织开展正常金融活动的，我国有权依法采取措施阻断外国法律与措施不当域外适用。

（六）其它

1、明确金融机构资本应当实缴，且非金融企业、自然人、经认可的法人控股或者实际控制金融机构符合规定情形的，应当依法设立金融控股公司。

2、明确国务院财政部门制定统一的金融企业财务管理制度，依法依规严厉打击金融机构财务造假行为。

3、国家统筹规划金融基础设施，统一金融市场登记托管、清算结算规则制度。4、对于无法明确监管责任主体的，由金融监管总局牵头建立监管责任归属认领机制，建立健全兜底监管机制。

同时，金融管理部门能够采取的措施也被大幅拓宽，这里不再赘述。

5、明确金融风险处置资金的使用应当坚持先内部救助、后外部救助的原则，相关机构的股东、实际控制人必须依法首先承担损失。

一、央行的职责范围被拓宽了

除发行货币外，《金融法（草案）》明确了中国人民银行的六项指责，并可分为两大类。

（一）可独立实施的职能有三项

这三项职责由央行独立实施，具体包括三项，分别为，

1、健全货币政策框架，包括（1）负责利率政策制定、执行和监管，保持人民币币值稳定；（2）加强货币政策与财政政策协同；（3）制定和执行信贷政策。也就是说，这一部分的政策主要包括利率政策、汇率政策与信贷政策等内容

2、监督管理支付、清算体系，这部分职责主要聚焦支付和金融基础设施两大领域。

3、负责外汇管理，持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备，这一部分职能与国家外管局协同进行。

（二）需会同有关部门实施的职能亦有三项

《金融法（草案）》明确央行有三项职责需要会同国务院有关部门实施推进，

1、在建立宏观审慎政策框架方面，需要会同国务院有关部门制定宏观审慎政策，监测评估金融体系的整体稳健性、开展宏观审慎管理及防范处置系统性金融风险。

2、需会同国务院有关部门对金融市场实施宏观调控和管理，这里将股票市场等原先属于证监会系统负责的金融市场细分领域也纳入进来，意味着央行实施的逆周期、跨周期政策应考虑对股票市场的传导。

3、会同国务院有关部门建设国家金融基础数据库，负责制定金融业综合统计基础标准，组织实施金融业综合统计。

二、国务院金融管理部门的监管对象、可采取的措施种类及风险处置手段被大幅拓宽了

（一）监管对象大幅拓宽：覆盖全部工作人员及第三方服务机构，并纳入上市公司

《金融法（草案）》极大拓宽了国务院金融管理部门的监管对象，

1、将金融机构及其实控人、金融机构的股东及其实控人、金融机构控制的企业、金融机构全部工作人员纳入监管对象。

2、将上市公司及其股东、实控人、董监高以及上市公司实际控制的企业也纳入监管对象，意味着《金融法》实际上也是《公司法》《证券法》的上位法。

3、将为金融活动提供服务的第三方服务机构及其有关人员纳入监管对象。

（二）可采取的监管措施被大幅拓宽了

《金融法（草案）》明确了国务院金融管理部门可采取的8项监管措施，包括，

1、入场调查取证。

2、询问有关单位和个人并要求其按指定方式报送有关材料。

3、查阅、复制有关文件、资料，并可视情况予以封存、扣押。

4、查阅、复制有关财产权登记、通讯记录等文件、资料。

5、检查运用电子计算机管理业务数据的系统。

6、查询有关资金账户、证券账户、银行账户及其他具有支付、托管、结算等功能的账户信息，并可进行复制，同时可视情况予以冻结或查封。

7、可决定相关人员不准出境，并通知移民管理机构依法执行。

8、其它。

可以看出，《金融法（草案）》把原属于公安、检察系统的职责归入了国务院金融管理部门，相当于强化了国务院金融管理部门的执法权限。

（三）可采取的监管处罚手段被大幅拓宽了

《金融法（草案）》明确了国务院金融管理部门可采取的15项监管处罚手段：

1、责令改正。

2、限制或暂停部分或全部业务，停止开展新业务、停止批准增设分支机构，以及一定期限内暂不受理行政许可申请。

3、限制分配红利，限制向责任人员支付报酬、提供福利。

4、限制财产、资产转让，限制重要资本性支出或在财产上设定其他权利。

5、限制或要求降低风险资产规模、限制资金运用的形式与比例、调整监管指标要求、责令转让资产或业务、责令主要股东补充金融机构资本。

6、责令负有责任的股东限期转让股权、退回一定期限内分配的红利或限制其股东权利，责令金融机构对直接负责的董高人员和其他直接责任人员给予处分，认定负有责任的股东、董高人员和其他责任人员为不适当人选或取消其资格，责令调整董高人员、其他直接责任人员或限制其权利或追索扣回一定期限内的报酬、福利。

7、责令选聘会计师事务所对金融机构财务和经营状况开展专项审计等。

（四）可采取的风险处置手段被大幅拓宽了（明确可豁免相关程序性规定）

《金融法（草案）》明确国务院金融管理部门可采取的风险处置手段被大幅拓宽了，除上述提及的监管措施外，其余还可采取的风险处置手段包括，

1、成立或指定托管人、接管组织行使被处置金融机构的经营管理权。

2、处置资产和负债，暂停、限制或终止部分或全部金融交易。

3、撤销业务许可、分支机构。

4、促成第三方机构或设立临时过渡机构承接被处置金融机构的部分或全部业务、资产和负债，暂停合格金融交易项下提前终止合约的权利（最长不超过48小时）。

5、被处置金融机构符合规定条件的，实施股权、债权减记或债转股。

6、风险处置过程中发现可能引发系统性金融风险的，可以强制转让股权。

7、要求被处置金融机构按照规定调回境外资产。

8、处置系统重要性金融机构风险的，要求所属集团的境内外机构提供必要支付，维持关键金融服务和功能不中断。

同时，《金融法（草案）》还明确采取上述措施的，可豁免相关程序性规定以及信息披露、禁止性交易的相关规定。

（五）省级地方牵头的风险处置亦可采取相关风险处置措施

前述明确的监管对象、监管措施及风险处置手段均适用于国务院金融管理部门，不过《金融法（草案）》也明确省级地方牵头的风险处置亦可适用。具体看，

1、由省级地方牵头组织实施地方金融组织风险处置的，可以采取相关处置措施。

2、由省级地方牵头组织实施地方中小金融机构风险处置、国务院金融管理部门进行指导和跨区域协调的，或者由省级地方会同国务院金融管理部门组织实施其他金融机构、私募投资基金管理机构风险处置的，根据国务院金融管理部门的指导或者授权可以采取相关处置措施，或者建议国务院金融管理部门采取前述措施。

（六）国务院金融管理部门实施的金融风险处置与司法程序有效衔接（效率更快更高）

1、根据国务院金融管理部门的申请，最高院可指定有关法院对以被处置金融机构及其关联人为当事人的民事诉讼案件进行集中管辖。

2、根据国务院金融管理部门的申请，人民法院可中止以被处置金融机构及其关联人为当事人的民事诉讼程序和以上述当事人的财产和股权为标的的民事执行程序。

3、根据被处置金融机构的申请，仲裁机构可中止以该金融机构及其关联人的财产和股权为标的的商事仲裁程序。

4、国务院金融管理部门已经依法完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施，人民法院经过审查后认定其效力。

三、提升了金融稳定性基金地位：由中央金融工作决策议事协调机构统筹

（一）将行业保障基金和金融稳定保障基金统称为金融稳定性基金

《金融法（草案）》将存款保险基金、行业保险基金及金融稳定保障基金统称为“金融稳定性基金”。其中，明确金融机构、金融基础设施应当按规定缴纳金融稳定性基金，中央金融工作决策议事协调机构统筹协定金融稳定性基金的管理使用。

（二）明确了金融稳定性基金的使用顺序

1、被处置金融机构要承担风险处置主体责任，穷尽自救手段，采取一切必要措施清理债权债务，挽回损失。

2、主要股东和实控人应当按恢复和处置计划或监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的应依法承担赔偿责任，归还违规占用或转移的资金、分配的红利。

3、对危及区域稳定且穷尽市场化手段仍难以化解风险的，省级地方应依法协调自身资源予以应对，存款保险基金管理机构和相关行业保障基金管理机构依法参与。

4、重庆金融风险严重危及金融稳定的，可按照规定使用金融稳定保障基金。

5、人行依法履行最后贷款人职责。

四、结语

（一）《金融法（草案）》由司法部牵头、国务院金融管理部门配合起草，相关内容上赋予了国务院金融管理部门相当大的权限，这相当于把原先属于司法部门的一部分职责权力转移至国务院金融管理部门，相较于以前有助于提升金融监管效率和能力。

（二）金融管理部门的监管权限和职责范围被《金融法（草案）》大幅拓宽，意味着金融管理部门的地位显著抬升，强监管、严监管导向进一步强化，标志着金融监管迈入新时代。