《综合整治非法跨境证券期货基金经营活动实施方案》解读

根据中国证监会要闻, 老虎、富途、长桥境内外相关主体未经中国证监会核准, 未取得经营证券经纪业务许可、经营证券融资融券业务许可, 在境内开展证券交易营销推广、处理交易指令等相关证券业务服务并获取相关收益, 违反了《中华人民共和国证券法》(以下简称“《证券法》”)第一百二十条^[1]的规定, 构成非法经营证券业务。此外, 三家机构境内外相关主体还违反了《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称“《基金法》”)第九十七条^[2]、《中华人民共和国期货和衍生品法》(以下简称“《期货和衍生品法》”)第六十三条^[3]的规定, 构成非法从事公募基金销售业务、非法从事期货经纪业务。

对于上述非法跨境展业行为, 中国证监会拟决定没收老虎、富途、长桥境内外相关主体全部违法所得, 并且将在充分听取当事人意见后, 依法作出行政处罚决定。根据富途、老虎相关上市公司公告, 富途被责令改正或停止相关行为, 没收违法所得, 并处以罚款, 合计约人民币18.5亿元, 其创始人及首席执行官李华被处以人民币125万元的罚款; 老虎被处以约人民币3.081亿元的罚款, 并没收约人民币1.031亿元的违法所得, 其首席执行官和实际控制人巫天华收到警告, 并处以人民币125万元的罚款。

中国证监会对三家机构的整治并非始于今日, 而是一个历经多年、从“风险提示”到“全面整治”的渐进式演进过程。回顾监管沿革, 关键节点如下:

• 第一阶段: 早期风险提示(2016年)

  
  

  早在2016年, 中国证监会通过“非法证券期货风险警示”提示境内居民, 明确指出: “近期, 市场上出现了一些境外证券经营机构与境内互联网公司合作, 通过境内互联网公司的平台网站或移动客户端为境内投资者投资境外证券市场提供交易渠道和服务。我国《证券法》规定, 未经国务院证券监督管理机构批准, 任何单位和个人不得经营证券业务。我国《证券公司监督管理条例》规定, 境外证券经营机构在境内经营证券业务, 应当经国务院证券监督管理机构批准。目前除合格境内机构投资者(QDII)、‘沪港通’机制外, 我会未批准任何境内外机构开展为境内投资者参与境外证券交易提供服务的业务。境内投资者通过境内互联网公司的平台网站或移动客户端参与境外证券市场交易, 由于没有相应的法律保障, 且证券投资账户及资金均在境外, 一旦发生纠纷, 投资者权益将无法得到有效保护。请勿参与此类投资, 以免遭受损失。”

  
  

• 第二阶段: 定性表态与监管约谈(2021年)

  
  

  2021年10月15日, 中国证监会通过媒体发声, 再次明确监管态度: 此类境外证券经营机构通过境内关联平台机构, 面向境内投资者开展境外证券交易服务的营销、开户等活动, 不符合《证券法》《证券公司监督管理条例》等法律法规规定, 将依法对此类活动予以规范, 加强监管执法。

  
  

  2021年11月11日, 中国证监会对富途控股、老虎证券高管进行了监管约谈, 明确了中国证监会监管态度, 要求其依法规范面向境内投资者的跨境证券业务。

  
  

• 第三阶段: 整治工作推进(2022年-2023年)

  
  

  2022年12月30日, 中国证监会发布要闻, 再次表明富途控股、老虎证券未经中国证监会核准, 面向境内投资者开展跨境证券业务, 根据《证券法》等相关法律法规, 其行为已构成非法经营证券业务。按照“有效遏制增量, 有序化解存量”的思路, 中国证监会推进对富途控股、老虎证券非法跨境展业的整治工作。一是依法取缔增量非法业务活动。禁止招揽境内投资者及发展境内新客户、开立新账户。二是妥善处理存量业务。允许存量境内投资者继续通过原境外机构开展交易, 但禁止境外机构接受违反我国外汇管理规定的增量资金转入此类投资者账户。

  
  

  2023年2月15日, 中国证监会通过证监会新闻发言人答记者问, 说明中国证监会于2023年1月13日发布《证券经纪业务管理办法》, 明确将加强对非法跨境经纪业务的日常监管, 并稳步有序推进整改规范工作。

  
  

• 第四阶段: 全面整治与常态化(2026年)

  
  

  2026年5月22日, 中国证监会等八部门在总结前期整治经验基础上, 发布了更为系统和全面的《整治方案》, 整治措施覆盖证券监管、外汇管理、银行监管、网络管理、犯罪打击等多个领域, 并设置为期2年的集中整治期, 以清理非法存量业务, 维护证券市场秩序。

  
  

  在此之前, 中国人民银行等八部门也在2026年4月24日发布《金融产品网络营销管理办法》, 明确将“境外机构未经许可面向境内居民提供金融产品服务”列为非法金融活动, 要求任何机构和个人不得为非法金融活动提供网络营销服务或者便利。

  
  

整治业务范围不仅涵盖境外机构未经批准在境内直接经营证券期货基金业务的行为, 也包括境外机构通过其境内关联或合作主体在境内开展上述业务的情形——无论以何种形式, 均构成非法经营活动。同时, 相关主体在跨境经营和投资活动中违反外汇管理、反洗钱、网络安全和信息管理、个人信息保护等法律法规规定的行为, 亦被一并纳入整治范围。

2. 工作要求

《整治方案》的工作要求主要聚焦于“取缔非法跨境经营活动”与“清理非法存量业务”两个维度。

就取缔非法跨境经营活动而言, 监管部门从营销招揽、开户、处理交易指令、资金划转等各业务环节切断非法跨境展业路径, 并阻断境内支持。在未取得境内证券业务经营资质的情况下, 境外机构及相关境内主体在境内从事上述任一业务环节, 均构成非法证券经营活动。

(1) 营销招揽环节的全面禁止

• 境外机构: 禁止境外机构在境内非法开展证券期货基金业务相关营销招揽活动, 具体包括在境内运营网站及交易软件、发布营销信息、推送投资资讯、开展返利营销活动、宣传推介和诱导认购境外股票等。

  
  

• 互联网平台与自媒体: 禁止互联网平台在境内为境外机构非法跨境经营提供营销宣传、证券期货开户通道等便利。禁止网络自媒体账号在境内发布相关推介引流信息。

(2) 交易服务环节的全面禁止

• 境外机构: 禁止境外机构在境内提供非法证券期货基金业务相关开户、处理交易指令、资金划转等交易服务, 包括通过网站、交易软件及配套服务器等跨境接收和传输开户申请及交易指令等。

  
  

• 任何单位和个人: 禁止任何单位和个人指导或协助境内投资者违规开户。

(3) 境内协助行为的全面禁止

• 境内相关主体: 禁止境内相关主体协助境外机构违法开展营销活动、非法提供交易服务, 以及为境外机构非法跨境经营提供网站、交易软件开发运营、客户服务等支持服务。

就清理非法存量业务而言, 《整治方案》设置为期2年的集中整治期, 实现限期压降、期满关停:

3. 多部门协同执法与工作机制

《整治方案》建立了“中国证监会牵头、部际央地协作”的执法与工作体系, 具体落实为信息监测排查、互联网信息清理、约谈督促、案件调查处罚、非法业务处置、跨境证券期货基金投资管理、跨境监管协作、投资者保护、政策宣传引导、完善制度与引导合规投资十项核心任务。这一协同机制意味着境外机构面向内地投资者的非法展业活动, 无论是一个还是多个业务环节, 均可能触发多部门、多维度的法律责任。

虽然实践中境外机构跨境经营以证券经纪业务为主, 但是本次中国证监会对老虎、富途、长桥的立案调查及处罚, 亦明确涉及其非法从事公募基金销售业务的违法情形。

在实践中, 非法跨境基金销售活动往往借助特定的互联网平台, 将获客、开户、交易、结算等环节嵌入线上流程。根据我们的观察, 这类平台通常具有以下特征:

1. 境内网络环境下的直接可及性

通常这类平台可在境内网络环境下直接下载、安装及使用。通过此类APP可直接浏览境外基金产品的信息, 包括历史收益率、最低申购金额、历史净值、投资情况、基金管理人信息、基金基本信息(币种、注册地、成立日期、基金规模)以及交易信息(交易状态、费率及交易规则)。

2. 远程开户与账户架构

此类平台通常允许内地居民仅凭境内身份证件在线完成开户。曾有APP在开户完成后自动协助投资者开立境外银行账户, 用于后续资金交收。

另有平台采用双层账户架构: 用户在APP内注册后, 需另行开立交易账户, 该交易账户实际由关联的境外持牌证券公司开立。该等架构实质上形成了“境内平台获客—境外券商开户”的业务链条, 各参与主体在形式上分属不同法律实体, 但协同完成跨境投资的全流程服务。这一模式落入《整治方案》所规制的“境外机构通过其境内关联或合作主体在境内开展业务”之情形, 境内各参与主体可能分别构成“协助境外机构违法开展营销活动”“非法提供交易服务”或“为境外机构非法跨境经营提供网站、交易软件开发运营、客户服务等支持服务”。

3. 境内客服与运营支持

此类平台通常配备中文客服团队, 境内投资者可通过电话等渠道咨询详情。上述本地化服务安排表明, 其服务对象明确指向境内投资者, 而非单纯由境外平台被动接受客户自发申请。

上述平台特征表明, 非法跨境基金销售活动并非简单的“信息展示”或“被动获客”, 而是将营销招揽、开户审核、交易执行、资金结算、客户服务等业务环节系统性嵌入线上渠道。如前文所述, 《整治方案》明确将此类活动纳入整治范围, 且整治对象不仅包括境外机构本身, 亦涵盖为其提供支持的境内关联主体、互联网平台及非法中介。

《整治方案》释放的监管信号具有重大的警示意义。

首先, 中国证监会此次处罚的法律依据涵盖《证券法》《证券投资基金法》及《期货和衍生品法》三大核心金融法律, 处罚范围同时覆盖证券经纪、基金销售和期货经纪三大业务领域。这意味着, 无论是境外机构直接面向境内投资者非法推介境外基金产品, 还是通过境内关联或合作主体面向境内投资者开展非法的境外基金产品跨境推介活动, 均落入《整治方案》的监管射程之内。这一监管态度, 也与即将于2026年9月30日起施行的《金融产品网络营销管理办法》一脉相承。该《办法》对非法金融活动的定义, 进一步明示了境外机构未经许可、通过境内互联网平台或自媒体推介境外基金产品或提供服务的行为, 属于违法违规活动。

其次, 中国证监会此次处罚的对象包括“境内外相关主体”, 体现了其对非法跨境金融活动的管辖权主张并不限于境内主体。对于在中国境内非法开展营销招揽、客户服务等活动的境外机构及其关联主体, 中国证监会及相关部门均有权依法追究其法律责任, 如涉嫌犯罪还将触发刑事追责。为境外机构提供“通道”或“服务”(例如非法营销招揽、客户服务、开户审核)的境内主体, 可能还将面临被关闭或吊销营业执照的后果。

最后, 内地与香港监管部门的协同执法对境外机构的合规管理提出了更为严格的要求。香港证监会于同日发布《通函》, 其中附录B要求持牌法团在为内地投资者开立及维持账户时实施额外监控措施, 包括回溯核查并关闭以可疑或伪造文件开立的账户、清理零余额休眠账户、新开户时须取得投资者关于资金来源的书面声明等。这一举措与《整治方案》也形成呼应, 内地监管部门负责取缔非法跨境经营活动与清理非法存量业务, 香港证监会则通过提高开户门槛、清理存量账户的方式, 压缩非法跨境展业的实际空间。并且, 需要特别注意的是, 根据《通函》, 若境外机构(作为香港持牌法团)在内地从事的活动被认定为非法, 其不仅面临内地监管部门的处罚, 亦可能因违反香港《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》第12.1段(合规事宜: 概论)而受到香港证监会的监管或执法行动^[4]。换言之, 同一行为可能同时触发两地的监管后果。