冯果：违规转让证券案件执法规则的突破与优化

证券市场的健康有序发展，离不开严格规范的监管执法。近年来，我国证券市场规模持续扩大，上市公司数量不断增加，违规转让证券行为呈现出隐蔽化、多样化、复杂化的新特征，“马甲账户”减持、超比例减持、跨境规避监管、代持减持等乱象频发，不仅严重扰乱证券市场交易秩序，损害中小投资者合法权益，也给监管执法工作带来诸多挑战。

在此背景下，证监会精准施策，发布《违规转让证券案件行政处罚实施规则（征求意见稿）》（下称《规则》），以破解既往执法困境为目标，实现了违规转让证券执法从“粗放打击”向“精准量刑”、从“模糊认定”向“清晰界定”的重要突破，为规范证券市场减持行为、强化投资者保护、提升监管执法效能提供了重要指引，对推动证券市场高质量发展具有深远意义。

回顾我国证券市场监管执法实践，违规转让证券案件的查处始终面临诸多阻碍，其中主体穿透认定、行为性质界定、量罚情节裁量三大难点最为突出，成为制约监管执法效能的“堵点”和“痛点”，不仅增加了监管执法成本，也影响了执法的公正性与权威性。

其一，主体穿透难，取证耗力周期长。违规转让证券行为最常见的规避手段，是通过复杂股权结构、账户安排规避监管，导致违法主体认定成为执法首要难题。实践中，违规减持多通过“马甲账户”、一致行动人、跨境壳公司、代持、信托、资管计划嵌套等方式实施，违法主体刻意隐藏实际控制人身份，制造“独立决策”“无关联关系”假象。监管部门需通过资金流水、协议控制、决策链条、受益归属等证据构建完整证据链，证明当事人的“实际控制”或“共同控制”，但当事人常以“非一致行动人”“单纯代持无实际受益”为由抗辩，拒不提供关键证据，导致取证陷入被动。而跨境违规转让的主体认定难度更大，部分违法主体通过香港壳公司、离岸信托等跨境结构持有境内证券，利用跨境监管衔接漏洞实施违规减持，增加了主体穿透难度。

其二，性质界定难，执法尺度不统一。《证券法》第186条明确了违规转让证券的处罚标准，但“限制转让期”“不符合规定”等核心概念缺乏细化标准，导致不同类型违规行为的性质界定存在模糊地带，各地执法尺度不一，出现“同案不同罚”现象，严重影响执法公信力。现实生活中，违规转让行为表现形式多样，限售期内直接转让、超比例减持未预披露、窗口期减持、未按规定暂停交易等，性质与危害性差异显著，但旧规未明确分类，监管部门难以精准界定。例如，上市公司董监高窗口期减持少量股份与普通股东限售期内减持同等金额股份，危害性差异较大，但实践中却会遭遇相近处罚；又如，对于违反预披露义务、超比例减持行为，究竟是按固定金额罚款还是按违法所得比例罚款也各执一词，执法尺度混乱让当事人缺乏预期，也引发市场对执法公正性的质疑。

其三，裁量把握难，自由空间过宽泛。新《证券法》虽设定了“等值以下罚款”“一倍以上十倍以下罚款”的处罚幅度，但缺乏具体裁量阶梯和量化标准，导致监管执法中自由裁量空间过大，易出现“重责轻罚”“轻责重罚”，甚至滋生执法寻租风险。实践中，量罚主要依赖执法人员主观判断，“配合调查”“主动回购”等从轻情节、“恶意规避监管”“多次违规”等从重情节，均无量化指引，同类案件裁量结果差异较大，严重影响了执法和司法的公信力。

针对既往执法难点与困境，证监会发布的《规则》立足“精准监管、规范执法”目标，结合我国证券市场实践，作出一系列创新性规定，尤其是从主体认定、行为界定、量罚裁量三个方面实现了突破，构建起精准化、透明化、规范化的执法体系，为破解执法难题提供了明确指引。

一是穿透追责破难点，主体认定更清晰。《规则》紧扣主体穿透认定这一核心，明确“一致行动人”“实际控制人”的认定标准与归责逻辑，强化对规避监管行为的追责力度，有效破解主体认定难题。《规则》明确，全体一致行动人共同实施违规转让证券行为，构成共同违法的，均应认定为违法主体。据此，实践中凡是通过协议、信托、代持等方式规避监管实施违规转让的，均应视为共同违法，相关当事人承担连带责任，彻底封堵“马甲账户”“代持”等规避漏洞，让实际控制人无处遁形。

二是分类界定明边界，执法尺度更统一。《规则》打破“一刀切”认定模式，按违规情形分类明确界定标准，将违规行为细化为限制转让期内转让、持有期限及卖出时间不符合规定、卖出数量及信息披露不符合规定、未按规定暂停交易四大类，明确不同类型行为的界定标准与处罚导向，破解性质界定模糊、尺度不一的难题。其中，首次公开发行前发行的股份在限制转让期内转让等行为危害性最大，处罚幅度最高；违反预披露、比例限制等程序要求的行为，处罚幅度中等，侧重程序合规；未按规定暂停交易的行为，按对应情形适用处罚标准。分类认定明确了行为性质边界，让监管执法有章可循，有效避免“同案不同罚”，提升执法公正性与权威性。

三是量化裁量缩空间，执法过程更透明。《规则》引入“违规转让比例+金额”双重标尺，构建了明确的量罚裁量阶次，将量罚标准公式化、透明化，有助于破解裁量不透明、自由空间过大的问题。《规则》明确，根据违规比例与金额划分从轻、一般、从重三个阶次：违规比例＜2%或金额＜4000万元适用从轻阶次；比例2%-5%且金额4000万元-5亿元适用一般阶次；比例＞5%且金额＞5亿元适用从重阶次。同时，明确列举从轻、从重具体情节，明确罚款与违法所得、违规金额挂钩，避免裁量失衡。量化标准让当事人对处罚结果形成清晰预期，压缩寻租空间，提升执法透明度与公信力。

作为征求意见稿，《规则》为违规转让证券执法提供了明确指引，但结合证券市场复杂性与执法实践需求，其正式实施仍面临潜在挑战与遗留难题，需进一步细化完善，才能充分发挥执法指导作用，实现“精准监管、规范执法”目标。

从潜在挑战来看，一是认定层面仍有模糊地带。《规则》虽明确主体、行为认定基本标准，但“违法所得”计算口径不明确，复杂交易安排的违法所得认定缺乏指引；跨境违规、多层代持等复杂情形的主体穿透，仍缺乏细化证据规则，取证难度依然较大。二是执法层面存在适配难题。《规则》部分条款仍有模糊性，“程序违规”与“绝对禁止”的边界在复杂案例中需进一步细化；部分基层执法人员对分类标准、量罚阶次理解不一定透彻，可能导致执法偏差；基层监管取证能力、技术水平有限，难以应对复杂违规行为。三是衔接层面存在脱节问题。《规则》聚焦行政处罚，与刑事追责、民事赔偿衔接机制不完善，刑事移送条件、流程不明确，易出现“以罚代刑”；行政处罚与民事赔偿衔接不畅，受害人难以通过民事诉讼获赔，中小投资者权益保护不足。

针对上述挑战，为推动《规则》落地见效，完善违规转让证券执法体系，提出以下优化建议。

首先，细化认定标准，破解认定瓶颈。一是明确“违法所得”计算口径，规定当事人不能合理解释异常交易与减持利益关联的，推定交易所得为违法所得，计算时扣除合理税费、不扣除违规成本，确保认定精准；二是细化复杂情形主体穿透规则，完善跨境违规、多层代持的证据采信标准，加强境外监管协同，明确“一致行动人”认定情形与持股合并计算方式，厘清“三级分类”适用场景与行为边界，确保执法有据可依。

其次，优化执法机制，提升执法效能。加强基层执法人员培训，切实提升《规则》适用能力，确保执法尺度统一；加大执法资源投入，引入大数据、人工智能等技术，建立账户监测、交易分析系统，实现精准监测、快速取证；建立执法案例指导制度，定期发布典型案例，为基层执法提供参考；建立跨部门协同执法机制，形成执法合力，破解取证难、追责难问题。

再次，完善衔接机制，强化监管震慑。明确行刑衔接标准，明确规定违规转让金额超过一定数额、股价3日涨跌幅大于一定比例、多次违规拒不整改或恶意规避监管造成恶劣影响的，必须移送司法机关，规范移送流程；完善行政处罚与民事赔偿衔接，明确行政处罚决定书可作为投资者集体诉讼初步证据，推动“行政罚没+民事赔偿”并行，优先用罚没款项赔偿受害人；将违规行为纳入市场主体信用评价，实施联合惩戒，提升违规成本。

最后，强化市场引导，提升合规意识。通过证监会官网、行业协会、媒体等渠道，全面解读《规则》核心内容与处罚导向，让股东、董监高、证券公司等充分认识合规义务与违规后果；督促市场主体完善内部合规体系，建立减持合规管理制度，定期开展合规自查，对存在违规风险的主体及时提醒约谈；鼓励中介机构提供合规咨询、风险评估服务，助力市场主体提升合规水平。

总体而言，《规则》向市场传递了“从严监管、精准执法”的强烈信号，对引导市场主体规范减持、维护市场秩序具有重要意义，是证券监管执法的重大革新。唯有深耕规则落地，强化合规引领，才能推动执法提质增效，凝聚市场各方合力，护航我国证券市场规范前行、行稳致远。