问题金融机构风险处置的体系建构、权力配置与工具运用

摘要：目前，我国问题金融机构风险处置面临三重困境：立法碎片化引发的程序衔接不畅，行政主导强、司法监督弱造成的程序透明度欠缺，以及对公共救助的过度依赖所导致的市场化处置工具运用不足。本文从分析我国问题金融机构风险处置的典型案例出发，在考察比较法经验的基础上，提出了从体系建构、权力配置、工具运用三个维度，全方位完善问题金融机构风险处置机制的制度方案。具体而言，在体系建构上，以现行的金融立法为基础，构建能够适用于银行、证券、保险等各类金融机构的一般机制，在此基础上再引入针对系统重要性金融机构的特别机制；在权力配置上，推行司法权内嵌于行政权的处置模式，由存款保险机构在破产程序中担任管理人；在工具运用上，确立以自我救助为优先、以公共救助为补充的核心理念，将自救达到特定程度作为启动公共救助的前提条件，并完善公共资金的退出与回收机制，灵活运用股权回购、损失分担以及在破产程序中优先清偿公共资金债权等市场化手段，确保纳税人权益得到充分保障。

关键词：问题金融机构；问题银行；风险处置；系统性风险；破产程序；金融机构破产 

一、引言

自20世纪90年代以来，我国逐步形成金融分业经营与分业监管格局，金融机构风险处置制度亦分散于《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）、《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）、《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）、《存款保险条例》、《证券公司风险处置条例》等法律、法规。现有学术研究虽在局部有所推进，但尚未形成体系性理论框架，主要集中在以下三个方面：

一是在立法体系建构上，虽然有较多研究对个别国家和地区的制度进行了比较法考察，但在立法体系建构上，尚存有“建立统一的金融机构风险处置机制”与“采用一般处置机制+特别处置机制相结合的双轨机制”的对立。

二是在权力配置方面，学界已基本认同当前“行政权主导”的现实格局，但就行政权与司法权的衔接模式则存在分歧：一种观点主张行政权应保持绝对主导以提升处置效率；另一种观点则倡导构建司法主导型程序，以强化程序公正与权利保障。也就是说，现有讨论尚未就权力配置的具体制衡机制形成共识。

三是在处置工具运用层面，学者们对金融风险处置的措施与工具进行了类型化分析，普遍认同“自救优先”作为国际共识与制度原则；同时，普遍强调应确立自救工具（如二级资本债）的强制触发机制，并严格限定公共救助条件。此外，还有学者尝试从法律经济学视角构建工具选择的分析框架。但关于自我救助方式的丰富以及公共救助程序的优化还有待进一步研究。

概括而言，既有研究或偏重国际经验比较，或局限于局部制度分析，尚未形成能系统回应我国问题金融机构风险处置的整体性方案，尤其缺乏能适应当前“多法同修”背景的体系化、可操作的修法建议。基于此，本文将以问题金融机构的风险处置为中心，立足于我国当前“多法同修”的立法现实，围绕“体系建构-权力配置-工具运用”构建整体性分析框架，并聚焦以下核心问题：第一，如何构建既符合我国国情又兼顾法治化与市场化要求的问题金融机构风险处置体系？第二，在行政权主导的整体框架中，如何合理嵌入司法监督，以实现权力的有效配置与制衡？第三，基于“自救优先、公共补充”的处置工具运用原则，如何对不同工具的适用顺位与触发条件做出精细化设计？本文通过系统分析上述问题，旨在为我国问题金融机构风险处置的法治化与市场化转型提供一套体系完整、理论扎实且具备实践价值的制度方案。

二、问题金融机构风险处置的体系建构：从“分散立法”到“一般+特别”的双轨机制

（一）问题困境：立法的碎片化与程序衔接不畅

我国问题金融机构风险处置的立法演进呈现出典型的“碎片化”特征。早在1995年，《商业银行法》便设置了接管制度。2003年《银行业监督管理法》进一步规定了接管和机构重组措施，奠定了行政程序框架，但相关措施从颁布伊始就被批评“缺乏明确的标准和具体的程序”，且在此后的立法修改中相关条文并未得到完善，一直沿用至今。2006年《企业破产法》虽然确立了金融机构的司法破产程序，但并未明确具体规则，导致司法程序在实践中难以有效运用。2015年出台的《存款保险条例》，明确了存款保险基金管理机构（以下简称“存款保险公司”）在问题金融机构风险处置中的地位和职责。尤其在第19条明确了存款保险基金可以用于问题金融机构采用行政程序或司法程序进行风险处置等情形，并在第18条规定了直接偿付和流动性注入等多种处置方式。这标志着我国初步建立起以存款保险为平台的市场化导向的问题金融机构风险处置机制。近年来，《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（以下简称《商业银行法（修改建议稿）》）专设了“风险处置与市场退出”一章，《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》）细化了接管与重组程序，《中华人民共和国金融稳定法（草案）》旨在构建跨行业的风险处置框架，而《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《企业破产法（修订草案）》）则计划增设金融机构破产专章。

然而，上述立法并未从根本上改变我国“多部门分散立法”的模式，从而导致不同法案之间的条文衔接存在困难。2008年金融危机之后，各国当局均将防范系统性风险作为金融监管的重中之重。鉴此，我国也试图在制定“金融稳定法”中引入有序清算程序，以实现“遏制金融风险形成和扩大，防范系统性金融风险”的立法目的。而这相当于是在当下本已较为分散且复杂的问题金融机构风险处置的一般机制之外，又另行建立针对存在系统性风险这一处于特殊情形的问题金融机构的风险处置特别机制。因此，如何实现两者的有机融合，成为亟待解决的体系性难题。

（二）应对策略：构建“一般+特别”相对统一的双轨机制

金融机构的风险处置是金融监管的重要一环。我国分业经营、分业监管的金融格局必然导致银行、证券公司、保险公司的风险处置适用不同的规则。有观点基于这种“碎片化”的状态及由此引发的弊端，主张参考国际经验建立统一的金融机构风险处置机制。理由有二：其一，《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等不同金融机构的风险处置规则能够应对单一行业金融机构的风险处置，但无法应对跨行业经营的金融控股公司的风险处置。其二，不同法律、行政法规的交错纵横，不可避免地会造成风险处置相关规则之间缺乏协调性且统领性较弱。

但从国际经验来看，更为可行的路径应是构建“一般机制”与“特别机制”相结合的双轨体系，而非绝对统一。

1.美国的制度范式

美国对商业银行自始至终都是采用联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）主导的行政色彩浓厚的风险处置机制。其一般处置工具包括直接偿付（Cowan和Salotti，2015）、收购承接、过桥银行和清算，而对证券公司、保险公司则分别适用不同的司法程序。2008年金融危机中贝尔斯登、美国国际集团等证券公司或保险公司引发的系统性风险及随后所造成的巨大损失，直接促使美国当局颁布了《多德·弗兰克法》，通过引入有序处置程序（OLA），将FDIC主导的风险处置机制从银行扩大到包括证券公司、保险公司、金融控股公司在内的非存款性金融机构。但需要注意的是，银行仍适用常规机制，而并非有序清算程序这一特别机制；非存款性金融机构在不存在系统性风险的情形下，也依然适用其原有的处置机制，即司法程序。由此可见，有序处置程序（OLA）并不能适用于所有类型的金融机构，也不能适用于非存款性金融机构的所有情形，因而并不能将其作为统一的风险处置机制，充其量只是为了防范和化解系统性风险而在各类金融机构各自不同的风险处置机制之上进行的修正。

2.欧盟的实践逻辑

2008年的金融危机同样也暴露了欧洲各国问题金融机构风险处置机制的不足，欧盟开始着手建立统一的处置机制，以增强金融系统的稳定性。2014年7月，欧盟通过《单一处置机制条例》（Single Resolution Mechanism Regulation，SRMR），决定将系统重要性银行的处置权力集中于欧盟层面的单一处置委员会（Single Resolution Board，SRB）；而处置的对象、流程、工具等实体性规则，则主要是以同年5月通过的《银行恢复与处置指令》（Bank Recovery and Resolution Directive，BRRD）为基础。由此，欧盟在系统重要性银行的处置上实现了权力的集中和规则的统一，形成了欧盟层面的特别机制，以尽可能地消除欧洲各国传统处置机制无法充分应对系统性风险的弊端。但对于不存在系统性风险的银行，其处置仍由各成员国根据本国法律进行，这同样是一种分层处置的思路。

3.日本的实践机制

日本并行三类机制：一是1986年修改的《存款保险法》在直接偿付方式的基础上引入资金援助方式而确立的“存款限额保护制度”，属常规机制。二是2000年修改的《存款保险法》将应对亚洲金融危机的临时措施常态化，称为“第102条方案”，属例外机制，包括资本增强、超直接偿付成本的资金援助和临时国有化。三是2014年修改的《存款保险法》引入有序处置程序。该机制与旨在化解20世纪90年代末的不良债权型金融危机所引发的系统性风险的上述金融危机应对措施不同，主要是为化解因金融机构互联性引发的“市场传导型”危机，并与应对传统“不良债权型”危机的机制形成互补。其遵循早期干预原则，允许在问题金融机构资不抵债前即采取处置措施。其所引入的“有序处置程序”的适用对象，除了非存款性金融机构外，依然保留了银行。这意味着监管部门可以针对银行的不同情形，在存款限额保护制度这一常规机制与金融危机应对措施及有序处置程序这两种新旧不同的例外机制中进行选择适用。目前，各种机制并行不悖，并未出现新机制吸收传统机制进而一统天下的局面。

结合上述国际实践经验，前文中有关建立统一的金融机构风险处置机制的主张显然难以实现。其立足于绝对统一模式立场，认为《商业银行法》规定的风险处置机制完全能够应对系统重要性金融机构的风险处置，从而可解决混业经营所带来的监管难题。按照其观点，在问题金融机构风险处置的一般机制之外，没有必要再专门为系统重要性金融机构设计特别机制。这不得不符合上述国际实践，也有悖于我国目前的立法取向。具体而言，《商业银行法（修改建议稿）》第七章“接管和终止”的适用对象为商业银行，适用情形为“已经或者可能导致商业银行无法持续经营，严重影响存款人利益”，处置机制是以接管为核心的常规机制；而《中华人民共和国金融稳定法（草案二次审议稿）》（以下简称“金融稳定法（草案二次审议稿）”）第四章“金融风险处置”的适用对象包括银行、证券、保险、信托等各行业的金融机构，适用情形为相关金融机构“危及持续经营、危害金融秩序”，并要求对系统重要性金融机构的风险处置必须“维持关键金融服务和功能不中断”，明显近似于有序退出的特别机制。上述两者的适用对象、适用情形及处置机制均有所不同，可以说采用了绝对分散模式立场而非绝对统一模式立场。

本文认为，对此可以折衷上述两种立场，采用不区分适用对象而根据适用情形在处置机制上有所侧重的相对统一模式。首先构建能够适用于银行、证券、保险等各类金融机构的一般机制，然后以此为基础构建针对系统重要性金融机构的特别机制。相关问题对金融机构是否具有系统重要性，必然造成监管部门在金融稳定与金融消费者保护的处置目标上有所侧重，进而会造成处置部门在处置工具的采用上有所不同。以日本为例，对振兴银行破产的处置，由于其不存在系统性风险，因而只采用了存款限额保护措施；而对足利银行破产的处置，由于存在系统性风险，则考虑了公共救助。更重要的是，针对混业经营的金融控股公司，在处置策略上很可能完全不同于单一经营范围的银行、证券公司或者保险公司。例如，美国的有序处置程序采用“单点介入策略”，通过有序引导处于公司集团顶层的金融控股公司率先承担损失，最大程度地维持银行、证券公司、保险公司等分公司的平稳运营，以维护金融稳定。实际上，我国《商业银行法（修改建议稿）》第七章“接管和终止”和“金融稳定法（草案二次审议稿）”第四章“金融风险处置”的相关规定，也旨在为一般机制与特别机制相结合的相对统一模式提供实践基础。鉴此，未来只需将《商业银行法》《证券法》《保险法》规定的分别适用于各类金融机构的一般机制统一即可。这种双轨设计既尊重了我国分业经营的现实，又能有效应对“大而不能倒”的挑战，从而为处置混业经营的金融控股公司集团提供了制度弹性。

三、问题金融机构风险处置的权力配置：行政主导下司法权的内嵌模式

（一）问题困境：行政主导强而司法监督弱

在我国近年来对问题金融机构风险处置的实践探索中，包商银行是存款保险制度建立以来采用收购承接方式处置的第一家问题银行，可以说极具典型意义。中国人民银行作为包商银行接管组成员单位之一，在其发布的《中国金融稳定报告（2021）》中以专题形式对本案进行了回顾：截至2019年5月，“明天系”企业共持有包商银行89.27%的股份。凭借控股优势，“明天系”通过虚构业务，以应收账款投资、对公贷款、理财产品等各种交易形式共计占用包商银行资金逾1500亿元。由于包商银行的损失缺口巨大，触发《银行业监督管理法》第38条规定的“已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益”的接管条件，在市场化重组等自我救助失败的情况下，中国人民银行和原银保监会于2019年5月24日联合对包商银行实施接管，并委托建设银行托管包商银行业务。其处置过程分为三个阶段，均体现出鲜明的行政主导特征：第一阶段为债权处理，由行政主导的接管组完成债权分段保障与存款保险基金的资金支持。第二阶段为收购承接，由行政力量推动存款保险公司会同内蒙古自治区财政厅及区内国有企业、建信金融资产投资、徽商银行等三方发起设立蒙商银行；另外，徽商银行收购包商银行在内蒙古自治区外4家分行的资产和负债及相关业务，存款保险公司通过认购徽商银行内资股等方式向其提供资金支持，以此实现资产与负债的转移。第三阶段为破产清算，蒙商银行和徽商银行保持平稳运营后，接管组以包商银行名义向原银保监会提交破产申请，并获得相应的行政许可。在行政处置基本完成后进入司法程序。进入司法破产程序时，主要资产与债务关系已在行政程序中处置完毕，法院仅承担清算扫尾职能。

包商银行的处置工作所面临的最大挑战，是涉众性风险的处理和风险外溢的防范，行政主导型的处置机制高效地化解了这一风险，稳妥地应对了挑战，最大限度地保障了广大债权人的权益。尽管如此，行政主导型的处置机制仍需从提升程序的透明度、强化对权力的制约等方面加以优化和完善。

（二）应对策略：推行司法权内嵌于行政权的处置模式

我国传统的权力配置格局、“碎片化”的金融监管立法现状和过于原则性的制度规范，致使目前金融机构风险处置机制形成了行政主导的鲜明特质。央行和金融监管部门拥有广泛的处置权力，地方政府承担属地责任，而法院则更多是对行政决定的执行发挥辅助性作用。从上述包商银行的风险处置可知，其前两个阶段即债权处理和收购承接均是由监管部门牵头组建的接管组负责推进的，经过1年半的处置之后才在监管部门的行政许可之下进入到第三阶段即破产清算。此时包商银行的主要资产已平稳处置，而法院则通过破产程序解决双方未履行双务合同清理等而遗留的法律难题。

针对这一权力格局，我国学界存在不同观点：一种观点强调行政主导的合理性，认为问题金融机构的风险处置必须关注到金融稳定这一公共利益，而不像普通企业的破产程序那样仅需注重债权人之间的私权平衡，而行政权的灵活性、专业性和高效性更适合维护公共利益这一职责；否则，如果让司法权在风险处置的事中就实质介入，将无法实现对效率的追求，难以起到太大的作用。另一种观点则倡导建立司法主导型程序，认为行政主导型处置机制带有较强的目的性和倾向性，行政部门很有可能片面地追求对问题金融机构的救助效果而牺牲私人利益，迫使债权人接受对其不利的处置方案；相对而言，司法部门具有被动性，更注重平衡各方利益，并遵循法定程序。再者，行政主导型处置机制的效率优势是以牺牲程序的透明度和民主性为代价的；而司法主导型处置机制则能够为股东、债权人等各方利益主体提供在处置程序获取充分信息基础上的民主决策机会。然而，这两种观点都是从公权力运行效果的优劣进行论证，却忽略了金融机构风险处置在性质上属于金融监管，本质上归于行政权范畴，而法院无法承担金融监管的任务，更无法使用资本注入或者流动性注入等处置工具。故而在行政主导型的处置机制下，司法权发挥的是监督和配合作用，旨在弥补行政权的局限性。对此，国际实践提供了两种衔接模式：一是美国采用的“司法权外接于行政主导”的处置模式。在该模式下，自监管部门启动处置程序起，到问题金融机构清算为止的整个处置过程，均由FDIC负责，普通破产程序没有适用的余地；另外，尽管也有观点表达对FDIC权力过大的担忧，但迄今为止尚无证据证明FDIC在问题金融机构的风险处置中滥用权力。不过，在有序处置程序下，法院可以在问题金融机构拒绝启动处置程序时审查启动程序的正当性。二是日本采用的“司法权内嵌于行政主导”的处置模式。与美国所不同，日本存款保险公司（Deposit Insurance Corporation of Japan，DICJ）接管问题金融机构的行政程序与法院对问题金融机构进行破产审理的司法程序是并行不悖且相互配合的。日本金融厅指定DICJ为接管人的同时，会向法院申请对问题金融机构适用民事再生程序（一种破产重整程序），并采用债务人自行管理（DIP）模式。在此模式下，由DICJ控制的问题金融机构保留业务经营权和财产管理处分权，在以营业转让方式完成收购承接并通过再生计划完成债务清偿后，终结民事再生程序，并解散问题金融机构。之所以选择民事再生程序而非公司更生程序（另一种破产重整程序），是因为前者允许DIP模式，使DICJ能够作为接管人行使破产债务人（问题金融机构）的代表权；而后者强制从破产债务人外部任命管理人，会造成DICJ的角色冲突。

相较而言，内嵌式的行政权与司法权的衔接模式更加符合我国的国情。这一方面能够在坚持处置部门即行政主导的前提下，通过普通破产程序中法院对管理人或占有中的债务人（DIP）的监督来保障处置程序的合法性与规范性，防止行政权的滥用；另一方面，也有利于处置部门运用破产撤销权和解决双方未履行双务合同等破产法上的工具，提高处置程序的质效。并且，我国现行规范允许在破产程序中指定清算组为管理人，这意味着即便是在未设有DIP型程序的破产清算程序中，处置部门也可以通过破产程序开始前让问题金融机构的代表机关直接加入清算组而成为问题金融机构的管理人，而无需像日本那样迂回地先采用DIP型的重整程序，再终结该重整程序并将问题金融机构解散。我国《商业银行法（修改建议稿）》第100条第2款规定，“人民法院裁定受理商业银行破产申请的，由接管组织担任该商业银行的管理人”，表明在司法权内嵌于行政权的处置机制下，由处置部门担任问题金融机构的破产程序中的管理人，已成为我国的立法选择。

四、问题金融机构风险处置的工具运用：从“公共救助依赖”到“自救优先+公共补充”

（一）问题困境：公共救助的过度依赖与市场化处置工具的运用不足

包商银行风险处置案例凸显出我国在市场化处置工具运用方面的明显短板。尽管存款保险基金在包商银行案中尝试了流动性注入、资本注入等多种救助形式，但其资金动用标准、决策程序与回收机制均未公开，很大程度上仍依赖于行政裁量，与市场化处置所要求的规则明确、程序公开原则存在差距。此外，尽管二级资本债在处置中被全额减记，体现出一定程度的损失吸收机制，但整体来看，我国银行体系的自救工具仍规模有限、类型单一。其他潜在市场化工具在实际处置中也应用不足，难以构建多层次、市场化的风险分担与处置体系。这也导致风险处置成本仍高度依赖公共资金，未能有效激发市场主体在风险早期识别与化解中的主动性。

（二）应对策略：确立“自救优先”原则并丰富处置工具

1.确立以自我救助为优先、以公共救助为补充的核心理念

银行因其系统重要性与公共性，历史上“大而不能倒”的思维曾导致对公共救助的过度依赖。2008年金融危机后，国际社会开始深刻反思，处置理念逐步转向“自救优先”，并严格限定公共救助的适用。

美欧当局在2008年危机后，开始系统性地反思公共救助的正当性，转向严格限定公共救助和大力强化自我救助。其中，欧盟的《银行恢复与处置指令》（BRRD）是“自救优先”理念的集大成者。它旗帜鲜明地将对公共资金的依赖降到最低限度作为处置目标之一，旨在防止银行高风险运营而最后由纳税人买单，并且确立了“自救（bail-in）”这一核心工具。关于自救的实施，BRRD第48条第1款规定，减记必须按照核心一级资本（Common Equity Tier 1，即普通股）、额外一级资本（Additional Tier 1，即应急可转债）、二级资本（Tier 2，即劣后债）、普通破产程序中的一般债权（包括存款在内的普通破产程序中的优先债权）的顺序依次实施。作为自救的补充，亦可采用资本增强、临时国有化等公共救助，但必须符合严格的条件。依照BRRD第56条第3款和第37条第10款的规定，公共救助只有在监管部门或者政府在咨询处置部门后，认定是为了维护金融稳定而最大程度地采用了其他处置工具之后的最后手段，且已通过自救使股东和债权人吸收问题金融机构总负债8%以上的损失时，方可使用。自此，BRRD引入的强制性自救成为重要的处置工具，甚至排斥公共救助的观点开始产生影响。然而，完全排斥公共救助并不可行。例如，2023年3月10日，在美国加利福尼亚州银行监管部门宣布硅谷银行破产的几个小时内，签名银行就流失了近20%的存款，面临破产风险。对此，美国监管部门意识到硅谷银行的破产存在系统性风险，FDIC遂将处置方案由最初对存款的25万美元限额保护改为全额保护。但美国官员对此却讳莫如深，称其为救储户而不是救银行。而最终FDIC还是决定为超过存款保险限额的存款提供全额保护，实质上就是一种为防范风险传染而采取的公共救助。虽然美国当局不愿在口头上承认公共救助，但为避免系统性风险而也只能不得已为之。这表明，在某些特殊情况下公共救助是必须的，关键在于只能将其作为防范系统性风险的“最后手段”，并严格限定救助条件。

我国在风险处置实践中已进行了公共救助的有益探索。例如在包商银行的风险处置中，存款保险公司不仅为给与包括存款在内的各类债权超过限额保护的待遇提供了资金支持，而且发起设立蒙商银行并认购徽商银行的内资股，即对收购承接方进行了资本注入。但另一方面，原银保监会于2021年6月印发的《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》第3条第2项也明确了自救为本的原则，即“仅在自救无效且可能引发区域性与系统性风险、危及金融稳定时，方可由有关部门以成本最小化方式依法处置”。据此，我国未来可借鉴欧盟BRRD的做法，将自救达到一定程度作为公共救助的要件，从而在维护金融稳定的同时，尽可能地防止金融机构的道德风险。

2.优化自救处置工具

至于自救的处置工具，从国际上来看，美国《多德·弗兰克法》规定，金融稳定监督委员会有权要求金融机构提交“生前遗嘱”；欧盟BRRD除了要求金融机构提交恢复计划外，还要求处置部门提交处置计划，并赋予处置部门采取早期干预措施的权限；日本的有序处置特定第1项措施则允许DICJ在早期就对问题金融机构采取“特别监督”。可见，目前的立法潮流是将问题金融机构的恢复与处置相结合，提前为处置做好准备。这些处置准备措施中最具代表性的就是自救债券。也就是说，金融机构必须发行一定数量的劣后债券，这种债券属于二级资本或称非持续经营资本（Gone Concern Capital），其主要用于在金融机构破产时通过减记或者转股来吸收损失。我国是在2013年《商业银行资本管理办法（试行）》实施后，才开始启动二级资本债券的发行。在包商银行的风险处置中，对于二级资本债，便采用了按照合同约定全额减记的做法。然而，与欧美大型银行相比，目前我国银行的资金来源依然以存款为主，自救债券的占比较低。未来应当通过推动二级资本债券的发行由行政审批向市场化转变等手段，引导银行扩大自救债券的运用，以确保自救这一处置工具落到实处。

3.规范公共救助

另外，在公共救助方面，尽管我国《存款保险条例》第18条第1款第3项规定，存款保险公司可以为问题金融机构提供“资金支持，以促成其收购”，但并未细化规定该资金支持的具体方式。目前实践中的做法不尽相同。例如，在前述包商银行的风险处置中，存款保险公司既通过收购各方对包商银行的债权进行流动性注入，又通过发起设立蒙商银行、入股徽商银行进行资本注入。在锦州银行的风险处置中，存款保险公司则与3家入股金融机构签订了损失分担协议，这在本质上是为问题金融机构的不良资产提供担保。采用资本注入的形式，处置部门能够以获取优先股股息、向第三方转让问题金融机构的股份、由问题金融机构在经营状况好转后回购股份等市场化手段，回收公共资金，实现处置成本的最小化。而采用流动性注入的形式，处置部门投入的公共资金如何实现最大化回收，则需要立法和实践的进一步探索。这方面，《企业破产法（修订草案）》第200条规定，“金融稳定保障基金、存款保险基金、保险保障基金、信托业保障基金、证券投资者保护基金、期货交易者保障基金等依法用于偿付权利人或者受让权利人债权的，在偿付或者受让后，享有对金融机构的追偿权或者债权，应当依法向管理人申报债权，并在偿付或者受让金额范围内取得与被偿付主体相同的清偿顺序。法律对金融机构破产的债权清偿顺序有规定的，依照其规定”；《商业银行法（修改建议稿）》第102条第2款规定，“存款保险基金管理机构或者受其委托的商业银行已向存款人偿付被保险存款的，存款保险基金管理机构在偿付金额范围内取得该存款人的债权人地位。存款人未获保险部分的存款，根据本法规定的清偿顺序获得清偿”；同条第1款还规定，在商业银行的破产清算程序中“个人存款本金和利息”优先于“普通破产债权”受偿。实践中，对包商银行的处置，存款保险公司给与了被保险存款限额偿付，又给与了其他存款全额偿付，还给与了同业负债及汇票等其他债权一定比例的清偿。那么，在未来新法的草案通过并施行后，存款保险公司因偿付存款或者受让其他债权而取得的追偿权将在问题金融机构的破产清算程序中处于不同的清偿顺位，由此必将衍生出新的问题，例如，因兑付保护限额以上的存款而发生的追偿权应当作为优先破产债权还是普通破产债权。诸如此类问题，仍需要立法和司法实践进一步进行探索。

综上，对我国而言，一方面，问题金融机构风险处置的工具运用应确立“自救优先、公共补充”的原则，即应将“自我救助达到一定程度”作为启动公共救助的法定前提。而自救的当务之急是推动二级资本债券及其他自救债券的市场化发行，明确其减记和转股的触发条件，确保在处置初期能够有效吸收损失。另一方面，则需规范公共救助，并明确公共资金动用的决策程序、资金回收的优先权安排，以实现处置成本的最小化和对纳税人利益的保护。

五、结语

20世纪20年代末、30年代初的大萧条，曾令繁荣的经济戛然而止，美国当局痛定思痛创设了沿用至今的金融监管体制。作为其中的重要一环，美国于1933年引入以联邦存款保险公司为核心的问题银行风险处置常规机制。此后，欧洲各主要国家也相继建立起各自的问题金融机构风险处置机制。随着二战后的经济发展高速期在20世纪90年代初终结，银行风险问题日益凸显，日本也随之建立起以存款保险公司为核心且极具特色的问题金融机构风险处置常规机制和例外机制。2008年的金融危机所引发的巨大阵痛，使各发达经济体开始集体反思问题金融机构风险处置的传统机制。美国和日本先后引入有序处置机制，而欧洲各主要国家则在欧盟层面建立起单一处置机制。这些立法及其实践体现了国际上优化问题金融机构风险处置的总体趋势。

在此背景下，我国正在加快建设和完善问题金融机构风险处置机制。目前，《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》正在修订过程中，“金融稳定法”正在制定过程中。上述各部法律的立法草案无一例外地为问题金融机构风险处置机制设置了具体且体系化的制度及条文。而近年来，包商银行等案例则开启了问题金融机构风险处置的实践。这些立法和实践动向体现了我国加强推进法治化、市场化的问题金融机构风险处置的决心。

体系建构、权力配置与工具运用共同构成了问题金融机构风险处置制度的“三角支架”。体系是基础，决定了权力配置的规则框架与适用范围；权力配置是引擎，影响处置程序的效率与公正；处置工具是手段，直接关系到风险化解的成本与效果。我国在当前“多法同修”的立法窗口期，应以系统思维统筹相关制度设计。在体系建构方面，应发挥后发优势，建构相对统一的问题金融机构风险处置体系，即逐步统一分别适用于银行、证券公司及保险公司等各类金融机构的风险处置一般机制，再在此基础上设置适用于系统重要性金融机构的风险处置特别机制。在权力配置方面，应采用在行政主导的风险处置机制中内嵌司法权的模式，由存款保险公司等处置部门作为问题金融机构的管理人，在破产程序中完成债权处理、收购承接等处置工作，从而在不减损行政权之高效性的前提下发挥司法权的公正性优势。在工具运用上，一方面应将自我救助达到一定程度作为公共救助的条件，防止金融机构的道德风险；另一方面要完善公共资金的退出与回收机制，灵活运用股权回购、损失分担以及在破产程序中优先清偿公共资金债权等市场化手段，确保纳税人权益得到充分保障。