沈伟：制度型开放赋能金融监管现代化：以自贸区规则对接与路径创新为视角

在全球经济格局演变的背景下，国际金融监管规则在自由化和便利化等方面提出了更高要求，我国金融监管规则亟待升级以对接国际标准。为了在国际经贸规则制定中争取更多主动权和话语权，我国应立足于“制度型开放”的核心理念，依托自贸区先行先试的优势，积极与高水平国际金融规则对接。在金融市场开放、金融数据流动、新金融服务及审慎例外等方面，我国可以自贸区为试点，形成金融监管优化路径。通过加强对自贸区内市场准入负面清单完善、金融数据跨境流动机制革新以及新金融服务监管强化等方面的立法引导，探索适合我国国情的金融开放模式，推动构建开放型经济新体制，提升国际金融治理话语权，为我国金融市场的国际化和金融监管的现代化发展提供指引。

一、引言

2018年中央经济工作会议首次提出制度型开放，强调对外开放要以国际先进规则为参照。^[1]2022年10月，党的二十大报告进一步指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”^[2]。2024年1月，在省部级主要领导干部专题研讨班开班仪式上，习近平总书记指出，“要以制度型开放为重点推进金融高水平对外开放”^[3]。2024年7月，党的二十届三中全会强调将“稳步扩大制度型开放”作为完善高水平对外开放体制机制的首要改革举措，我国应当“主动对接国际高标准经贸规则”^[4]。2025年全国两会上，习近平总书记指出，“要稳步扩大制度型开放，不断拓展国际合作空间”^[5]。

相较于发达国家，我国金融行业的开放度还有提升空间，中国金融业采取新一轮对内改革、对外开放政策，满足现代服务贸易的新需要。^[6]在全球经济下行的情况下，中国积极推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署和实施，重视良好金融制度对于扩大市场规模、提高市场质量、促进技术创新，并吸引更多国内外企业参与市场竞争的作用。^[7]

现有文献为探究制度型开放背景下的金融监管优化路径提供了理论基础，但尚未形成系统化分析框架，多局限于单一维度的讨论。有学者重点关注《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）金融服务负面清单，以新加坡为例进行经验总结，提出保障本国居民与企业获得更好的金融服务是对外开放的主要目的之一。^[8]有学者结合《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》中金融服务业务、金融市场和资本账户等多领域分析金融领域制度型开放的运行机理与风险。^[9]亦有学者从对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》金融服务规则出发，综合性地提出应在对标高标准国际金融服务规则与保持国内金融安全之间取得平衡，同时坚持金融开放与金融监管共同驱动，注重国内金融监管经验的输出，并发挥自贸区的试验与引领作用。^[10]然而，既有文献对《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》等高水平国际金融监管规则中体例协调、数据跨境流动、金融科技治理等关键领域的关注不足，且缺乏对差异化国情下监管规则本土转化的机理探讨，有待系统梳理。

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式成立，标志着中国金融监管改革开启崭新篇章。近年来，自贸区作为中国制度型开放的试验田，积极探索和积累金融服务开放和监管制度创新的经验，不仅为中国金融业高水平开放奠定制度基础，也为参与全球金融治理积累规则经验。自贸区金融监管规则的优化，对内是改革示范与试验样板，对外是开放窗口与试错平台，是制度型开放的连接点。本文从制度型开放的内涵出发，梳理国际高水平金融监管规则的主要内容，围绕高水平金融规则的现状与差距，结合中国自贸区发展实践，分析如何优化金融监管规则。

二、法经济学视角下的制度型开放

一般认为，一个经济体的国内制度开放程度越高，企业对外国际化程度也就越高。制度开放可以使市场竞争更充分，企业参与商业活动的积极性更强，在国际市场上的接受度更高。^[11]一旦一个经济体的国内制度和国外制度有差异，本国企业就会为了规避本国次优制度而选择外迁，^[12]避免本国制度闭塞引发的竞争劣势。^[13]为了进一步吸引外资、扩大外贸，中国设立自贸区试点更加先进的经贸制度，这些地区企业受法律保护的程度显著提升。^[14]在法律环境更接近国际水准的区域，企业更适应国际竞争。^[15]

制度开放对本国企业而言会产生多重效果：（1）降低政治权力对本国企业生产交易活动的干扰，^[16]（2）使企业享有商业决策自主权，更加自主地追求利润最大化策略，^[17]（3）增加制度供给、引入高水平国际制度，为市场主体提供制度型公共产品，满足本国企业对市场化、法治化、国际化经贸规则的需求，^[18]（4）降低企业和国际法律制度接轨的难度，提高企业的国际合规能力，^[19]推动本国企业对外国际化。^[20]

制度开放有利于发挥市场在资源调配中的核心作用，对标高水平国际经贸规则可以倒逼完善国内法治，以打造市场化、法治化、国际化营商环境为目标。^[21]中国制度型开放具有“规则一致性”“规制一致性”“标准一致性”“管理一致性”四个法律与政策维度。^[22]新兴国家的制度开放历经制度学习、制度供给、制度竞争、高水平制度开放四个阶段。^[23]全球视野中的制度型开放指“通过国内国际制度互动的方式，深度开放”，从而深度融入国际经济秩序。制度型开放既是全球化对各国国内规则制度兼容协调的基本要求，又是跨国公司进一步整合利用全球生产要素的制度需求。^[24]制度型开放能够完善社会运行规则，使规则更符合各方利益，建立“对所有公民而言公正的”、可预测的法律制度，为个人和企业赋予权益并保障其经济活动自由。企业的市场准入不受限制，还能获得制度激励，有动力制定适合自身的国际化战略。^[25]因此，制度型开放包含法治及其可执行性、公司和投资者权利保护、财产权行使以及消费者权利保护四个重要因素。

制度型开放有助于清理繁复规则，减少信息不对称，减少制度差异，降低交易成本。^[26]制度型开放意味着要形成与其他国家对标接轨的，为国际社会普遍接受和认可的法治环境，制约监管部门行政权力扩张，防止既得利益集团固化市场准入壁垒。社会各个主体的行为被纳入统一的法律监管之下，从而承担权利义务、无法任意行事。更好的法治环境可以保障财产权利不受侵犯，维持交易关系和合同履行，减少投机；促进企业完善内控制度，追求利润最大化；^[27]银行、证券和破产法律则能保护投资者和债权人的合法利益免受减损，^[28]有利于推动跨境纠纷解决。^[29]

国家收入水平和发展状况根本上取决于政治和经济制度。以明确的产权制度、公正的法律和开放的市场为特征的“包容性制度”，是决定国家繁荣的关键。^[30]包容性经济制度以制度开放为前提，保障社会治理多元参与、约束精英阶层并增进社会民主化。制度型开放有利于压制精英势力的扩张，避免有权者剥夺多数人资源、设置进入壁垒并抑制市场运作，最终有利于国家长远发展。制度型开放带动的科学合作开放也可以最大化创新成果，带来经济增长、解决可持续发展问题。“价值节点”（nodes of value）理论认为，一国的财富与机遇在于将金融基础设施、人力和市场资源与周围世界的流动网络相连，从而使该国成为资本流通的价值节点，在全球市场中享有关键地位。^[31]在大国博弈和“脱钩”背景下，制度开放也能避免“脱钩困境”（decoupling dilemma）。脱钩是一把双刃剑。一方面，脱钩可以保护国家安全，降低同外部经贸往来的风险；另一方面，脱钩也会导致国家的自我封闭，失去主导经济一体化的机会。脱钩越接近成功，越远离全球经济一体化。中国制度型开放能保障其更好地融入世界市场，使美国的限制措施起到反效果。^[32]

建制主义观点认为，一国国际经济一体化存在所谓“两步走战略”，第一步即开放市场吸引国际贸易投资，产生金融效益，“做大蛋糕”。第二步是“分好蛋糕”、解决国内分配问题。由于金融开放带来经济利益，一个发展中经济体的经济总量不断上升，国内市场才能处在盈利状态。国际组织层面，世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织（WTO）欢迎国际经济一体化观念。^[33]以欧盟为代表的区域经济一体化进程也为欧洲带来了切实可见的好处，如申根区开放的财政资源，人员、货币与资金的自由流动，就业机会的增加,等等。不仅中国的案例证明了金融开放对经济增长的重要性，印度的案例也有佐证价值。1960-1980年代的印度长期实施自给自足的经济政策，经济增长缓慢，到1980年代末已大幅落后于东亚和东南亚国家。在1991年采取开放经济政策后，印度迎来经济增长，贫困率大幅下降。

金融开放是指政府对企业获取金融资本、开发投资产品、缓解企业与资本市场间信息不对称程度等方面持开放态度，鼓励资本的自由获取。^[34]金融市场的制度型开放需要打破资金流动壁垒，关注金融信息不对称性对市场的影响。中国金融开放经历了从“业务开放”向“制度开放”的转变，持续稳定全球跨境资本流动的预期。^[35]中国加入世界贸易组织之后，从制度层面构建了一套覆盖资本市场、银行业、保险业、外汇管理等多个行业的开放体系。2019年国务院政府工作报告提出，要“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”^[36]。这既肯定了中国商品和要素准入型开放的进展，也指出了金融高水平开放的未来在制度型开放。

金融领域的制度型开放体现为与“国际高水平规则”的对接，这是融入新型贸易体制的关键一环。新型贸易体制与金融开放紧密关联，金融开放能够为新型贸易体制提供更高效的资源配置和资金支持，而新型贸易体制也为金融开放创造了更广阔的空间和机遇。

三、中国自贸区金融监管规则与高水平国际金融监管规则的差距

2008年全球金融危机后，西方国家“主权归来”，保护主义日渐盛行。^[37]尤其在数字领域，WTO框架下的数字贸易规则制定由于各国利益诉求差异以及技术发展快速变化而陷入僵局。各国对于数字贸易的定义、范围以及监管方式等方面存在不同的看法，多边谈判难以取得实质性进展。^[38]超大型自由贸易协定成为全球主要经济体经贸政策的主要载体，国际经贸规则迎来新一轮重构浪潮。^[39]《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《美墨加三国协定》（USMCA）和《欧日经济伙伴关系协定》（EJEPA）等超规模、跨区域的自贸协定展现出高标准、全方位、广覆盖以及强排他性等特点，^[40]涵盖了“市场开放与非歧视待遇”“跨境服务贸易与数据流动”“新金融服务与数字经济”“审慎监管与合理空间”等核心内容。

截至目前，中国加入的大型自贸区协定仅有《区域全面经济伙伴关系协定》，《中欧全面投资协定》（CAI）虽有草案但尚未签署，而《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》与《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）正在申请加入之中。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》金融服务规则专章设立了清单体系和专门争端解决规则，对中国金融服务制度对标衔接提出了更高、更具体的要求。

（一）高水平国际金融监管规则的主要内容

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》金融服务规则和其他高水平国际经贸协定构建了规则体例、市场准入、金融数据、金融创新、审慎例外五个维度的高水平金融监管规则体系。这五个维度覆盖了金融监管在开放环境下运行的核心环节：规则体例是监管权力运行的制度基础，市场准入能够彰显监管的透明度与非歧视性，金融数据流动规制关乎效率、安全与个人权益的平衡，新金融服务监管考验监管者平衡创新与风险的能力，而审慎例外条款最终划定了监管权力在维护金融稳定中的限度。

其一，规则体例方面，采取独立成章的体例，将与金融相关的特殊问题集中在第11章“金融服务”（Financial Services）列明，完全独立于投资章节与跨境服务贸易章节，突破了以往《服务贸易总协定》（GATS）模式下金融服务被置于附件之中而非独立章节的立法模式，凸显了成员国对金融服务市场开放的重视。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》的金融服务规则与其他章节存在有限的关联互动，通过相互援引或设定例外的方式有机结合。具言之，第11章第2条“适用范围”规定，当投资和跨境服务贸易章节相关条款被金融服务章节援引时，其可适用于金融服务设施，但仅限于被援引的范畴之内。^[41]这种领域交叉适用的设计使得金融服务条款能够在金融开放与金融安全之间寻求平衡。考虑到金融服务的特殊性，在与金融相关的数字贸易、投资等核心领域，通过例外条款明确相关措施需叠加适用金融服务章节的特定要求。以“数字贸易”章节的“适用范围和一般规定”条款为例，该条款规定，当某项措施影响到以电子方式交付或履行且涉及金融服务的服务供应时，该措施需同时遵循第9章到第11章所规定的义务，范围涵盖投资、跨境服务贸易以及金融服务。^[42]即如果数字贸易涉及提供金融服务，也需要满足第11章金融服务规则的要求。特别是，在透明度和监管措施领域，“金融服务”章节专门为金融服务领域设置了“透明度与特定措施的管理”条款，^[43]并特别注明，本章并不适用“良好监管实践”章节与“发布与管理”章节的相关规则。^[44]这对成员国金融监管提出了要求。

其二，市场准入方面，制定合理的待遇要求和金融市场准入制度，有助于提高市场效率和实现资源优化配置。一方面，准入制度可以筛选出具备一定实力和信誉的金融机构和投资者，提高市场参与者的整体素质，减少市场中的信息不对称和道德风险，从而降低交易成本，提高市场效率。另一方面，通过设置不同的准入标准，可以引导资金流向更具效益的领域和项目，避免资金盲目逐利，促进经济的可持续发展。^[45]此外，鉴于金融市场的特殊性，准入制度还涉及投资者保护问题，例如，外国投资者准入制度，有着明显的风险提示与风险阻遏的作用。^[46]《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》《欧日经济伙伴关系协定》《美墨加三国协定》和《区域全面经济伙伴关系协定》等均规定了国民待遇与最惠国待遇条款。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》将投资者的外延拓展至“来自缔约方的人寻求（attempt to）在另一缔约方领土内投资”，^[47]将处于“准入前”阶段的投资者纳入享有国民待遇保护的“适法投资者”范畴，国民待遇义务贯穿“准入前及准入后”整个投资过程。第11章第5节禁止一方对其他金融机构的设置在数量、总额、业务产出量和部门人数四个方面加以市场准入限制，同时禁止限制金融机构只能为特定领域的公司提供服务，^[48]并在附件3呈现了各国对金融服务的保留条款。^[49]与此同时，第11章第6节“跨境贸易”对于市场准入规则作出特别规定，缔约国只需在“国民待遇的条款和条件下提供附件11-A（跨境贸易）中规定的金融服务”^[50]。对一般金融业的市场准入采用负面清单制度，而对于跨境金融服务则基本沿用了《服务贸易总协定》的正面清单制度。这套以负面清单为基础的市场准入体系，对监管的透明度和可预期性构成了硬约束。

其三，金融数据方面，数据爆炸性增长加剧了金融数据规模与质量的失衡，带来了不同主体对金融数据的利益期待冲突：在国内市场中，金融消费者对信息保护和数据人格权有所期待，金融服务提供者注重金融数据利用带来的财产价值；^[51]在国际市场中，各国出于保护本国利益和数据安全的考虑，倾向于制定严格的跨境数据流动限制措施，以防止数据共享中的信息风险。在此背景下，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》构建的数字贸易规则体系具有标杆意义。其中，与金融相关的规则群包括限制计算本地化、数字产品非歧视待遇、个人信息保护等条款。^[52]第14章规定了一般的跨境数据流动规范框架，要求信息自由流动，缔约方应允许金融机构或金融服务提供者因业务经营需求而通过电子方式进行的跨境信息转移活动，包括个人信息。^[53]框架中的首个要件是“跨境电子传输信息”，要求缔约方“允许以电子方式跨境传输信息，包括个人信息，只要该活动是为了开展业务”。第二个要件是本地化措施规范，明确数据的存储地点问题，要求服务器或数据中心等计算设施存储在缔约方境内。该条款明确规定，缔约方不得强制要求企业“在本国境内使用或设立计算机设施”作为其在本国境内开展业务的先决条件。^[54] 考虑到金融行业信息的特殊性，第11章特别规定了金融数据与信息处理规则，包括特定信息待遇规则与信息流动规则，分别是第11.8条和附件11-B的B节。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》强调金融服务参与者的个人权益、特定企业权益以及公共利益的保护。^[55]其对缔约方实施数据本地化措施设置了门槛，规定了相关限制措施的法定事由，这些理由包括为了保障个人信息、个人隐私以及个人记录和账户的保密性；基于审慎监管的需要，且已获得相应监管机构的许可，并明确指定了特定企业来接收信息。^[56]其所搭建的跨境数据流动框架平衡了企业日益增长的跨境数据传输与存储需求，以及政府基于公共利益进行监管的权力实施。通过突破性地引入新的例外条款，其在一定程度上保障了政府追求合法公共政策目标时对数据流动施加限制的自主权。^[57]

经济学认为，金融创新对银行盈利能力的影响存在以银行风险承受能力为基准的“双门限效应”。若银行风险承受能力不足，过多金融创新会削弱其盈利能力；反之，当银行风险承受能力达到一定标准后，适量的金融创新能够提升银行的盈利能力。^[58]《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》定义的新金融服务（new financial services）是指“在该缔约方领土内没有提供，但在另一缔约方领土内提供的金融服务，包括提供金融服务的任何新形式或销售不在该缔约方境内销售的金融产品”^[59]。其对新金融服务保持开放态度，强调“缔约方应允许另一缔约方金融机构提供本国金融机构在相似情况下提供的新金融服务”，且“无需制定新法或修改现行法律”，凸显了监管中性原则。^[60]在他国申请提供本国没有的新金融服务情况下，其给予缔约国具体的风险应对措施。首先，以脚注形式授予各缔约国制定新法或其他附属措施的权限，让其可以借助立法与司法手段对新金融服务进行有所规范，维护成员方的监管权。其次，即使存在市场准入规则，成员方仍可通过明确组织形式和法律性质、设置服务许可等措施对新金融服务进行市场准入限制。最后，缔约国有权以审慎为由拒绝授权。^[61]涉及的金融机构仅包括“依法获准开业并受金融监管的金融机构”，^[62]排除了部分资信实力较弱的自然人和不受监管的金融服务提供者，提高了对于金融主体风险处理和应对能力的要求。

2008年全球金融危机后，西方国家意识到货币和监管工具失灵的惨重后果和金融风险事前防范的重要性，^[63]审慎例外成为平衡金融自由化和国家监管权的主要工具，体现了各国遵循的经济主权原则。CPTPP、RCEP、EJEPA、USMCA均专章规定了审慎例外，沿用《服务贸易总协定》“例外属性、例外原因、例外限度”的规定方式，对具体的适用范围和例外内容做出更为细致的规定。在例外内容方面，“审慎理由”一词在CPTPP第11章第11款“例外”（Exception）中被定义为“包括维护个别金融机构或跨境金融服务提供商的安全、稳健、诚信或财务责任，以及支付和清算系统的安全、财务和运营诚信”^[64]。在例外原因方面，CPTPP明确了审慎抗辩范围，将金融服务、投资、国有企业、知识产权、电子商务、跨境服务贸易等纳入其中。^[65]与《服务贸易总协定》相比，CPTPP扩大了审慎例外的范围，有助于平衡金融开放与金融监管。CPTPP在例外原因上做出创新，以平衡贸易自由和金融安全。以金融数据的审慎例外为例，CPTPP数据规则有两类例外：首先，对于旨在实现“合法的公共政策目标”的措施，它们受制于特定条款的例外规定。CPTPP的其他条款和任何其他自由贸易协定（FTA）先例中都未包括这一新型的例外。^[66]其次，CPTPP数据规则受横向一般例外和安全例外的制约。^[67]在例外限度方面，CPTPP指出“缔约方不得将审慎措施作为其逃避协定项下的承诺或义务的手段”^[68]，在过往《服务贸易总协定》规则的基础上增设了反滥用条款。

（二）中国自贸区金融监管规则接轨国际标准的现存挑战

以大国竞争为背景的经贸协定呈现高水平与高标准的特点。其中，美国的制度型开放主要表现为制定国际规则，将国内规则延展至多边层面，中日韩等其他国家则通过主动与国际规则体系对接实现制度型开放。主要国家争夺国际话语权，不断扩大利己规则的适用范围，其中典型的例子是通过抬高开放门槛与加快前沿规则设置抢占话语权先机，增加制度型开放的收益，掌握构建全球化体系的主动权。

改革开放后，中国通过劳动力、土地资源以及环境容量压力等要素禀赋吸引外资，建立起劳动密集型产业集群，构建起商品和要素流动型开放。在全球竞争日趋激烈的背景下，中国传统要素的相对优势正在逐渐减弱，^[69]要素开放的红利日渐式微，需要形成新的比较优势。制度型开放可以更好地利用市场机制破除隐性壁垒，吸引先进生产要素，在更高层次上参与全球价值链和产业分工，^[70]形成新的比较优势。

截至目前，中国已与31个国家和地区签署了24个自贸协定，自贸伙伴占货物贸易总额的45%。^[71]中国已成功建立了22个自由贸易试验区和1个自由贸易港，初步建立起具有中国特色的、更高水平的自贸区金融制度体系。^[72]中国的自贸区作为制度型开放的重要建设平台和制度试验场，在对接国际规则、调试国内规则方面进行了诸多探索。在国内规则对接层面，中国自2013年设立上海自由贸易试验区起，探索国内规则与国际高水平经贸规则体系主动对标，在多个自由贸易区以及海南自贸港先行先试，主动接轨CPTPP，不断扩大制度型开放。但与国际高标准金融监管规则相比，我国在市场准入、金融数据管理、新金融服务监管等方面仍有提升空间。

1.市场准入

首先，在市场准入方面，中国不断扩大开放金融服务市场，吸引外国金融机构，为其在自贸区开展人民币业务提供空间。如海南自贸港在银行、证券、保险等传统金融领域进一步放宽外资准入限制，支持外商设立外资、中外合资银行，以及鼓励民营资本设立中小银行；上海自贸区重点推进建设外商投资典当行；广东自贸区放宽港澳资保险公司入驻条件，实施与内地机构一致的待遇，试点成立有限牌照银行；福建自贸区探索在区内设立独立获牌的金融托管服务机构。众多自贸区鼓励建设海外股权投资实体，在区内构建起包含货币兑换、信用征信等功能的专业服务机构体系。^[73]这些实践体现了自贸区在金融服务市场准入开放中的创新引领作用，市场准入规范体系逐步扩大和建立。

其次，中国市场准入负面清单与备案制得到进一步推广。负面清单管理模式在推动世界服务贸易开放进程中已占据主导地位。^[74]目前，全球范围内已有80多个国家采纳了“准入前国民待遇和负面清单”的投资管理制度。^[75]中国外商投资负面清单规则覆盖全国及各自贸区，最新版本全国外资准入负面清单已经把限制措施缩减至29条，全面取消制造业领域的外资准入限制，实现“清零”。^[76]然而，跨境服务贸易负面清单仅在上海与海南有所规制，迄今并未有普适的一般性规定出台。

另外，中国积极推动市场准入审批制向备案制的转变，简化便利外资进入流程。在“外资三法”（《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》）实施期间，中国对外商设立三资企业实行“审批制”，外资在中国境内成立外资企业须经过商务部的审核与批准。审批制运行成本高，存在寻租风险。备案制简化了外资准入流程。中国2016年发布的《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》将备案制扩展至全国。

然而，中国的市场准入制度与国际规则尚存差距。一方面，虽然中国已经有普适于自贸区的负面清单规则，且金融业特别措施已全面清零，但是相关开放措施有待深化。这主要体现在两个方面：一是市场准入的程序性要求仍然较高，CPTPP对各成员方的国内批准程序的行政决定限制为4个月；而中国自贸区对外资银行、保险证券公司设立分支机构的最长批复时长均超过6个月。二是资本账户开放不足，虽然设置了合格境外机构投资者（QFII）、特许国内机构投资者（QDII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）制度，但合格境外机构投资者对投资比例及额度、外汇跨境流动作了限制，人民币合格境外机构投资者 也实行较严格的额度管控。

另一方面，中国跨境金融服务贸易领域的负面清单规则仍与国际规范体系存在差距。第一，中国金融服务清单存在体系庞杂、内容碎片化的问题。此前，中国仅在上海、海南规定有关服务贸易的特别性制度，未对自贸区出台统一适用的跨境服务贸易负面清单，与CPTPP要求的负面清单涵盖中央、区域和地方三个层级不符。上海、海南在金融领域限制措施较多，分别规定了31条与17条特别限制措施，开放程度有限。2024年，商务部发布《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》，在多个领域作出开放安排，允许自贸区对自由贸易实践先行先试，缩小地区差异。第二，中国在负面清单的服务分类方式方面主要基于《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）细分，以便与国内备案管理制度相衔接。CPTPP采用的是国际通行的联合国《产品总分类》（CPC标准），若想要据此进行部门分类，需要进一步增加管理措施，为厘清、协调和对接国内外负面清单服务分类带来了较大难度。中国编制负面清单的方式也不同于CPTPP的详细编制标准。具体而言，中国的负面清单主要由“编制说明”与“特别管理措施列表”构成，而CPTPP详细列举了涉及义务、政府层级、法律依据及市场准入措施内容。这些差异表明中国负面清单制度存在内容指向不明确、透明度欠缺以及自由裁量权过大等问题。特别管理措施如果存在较为模糊限制条件，会对外资进入构成一定障碍。^[77]CPTPP要求各成员方不得援引附件11-B中具体承诺例外，但中国部分自贸区跨境负面清单对特殊领域设定了诸如“必须当地存在”的要求。中国负面清单的限制措施相对较为集中，而CPTPP呈现出更为广泛却更精细的监管架构，包括金融审慎措施、外资金融机构的市场准入、^[78]对外资跨境金融服务限制、^[79]对高管或董事会成员国籍或居住地的限制，以及为具有重要战略意义的其他贸易伙伴提供更多优惠政策的特别权利等。^[80]相比之下，中国的负面清单所采取的特别管理措施主要集中在市场准入限制上，可能对金融领域构成实质性限制。

2.金融数据

2011年以来，中国先后出台《关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》《个人金融信息保护技术规范》等一系列规范性文件。中国数据法律法规不断完善，构建起以《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》（以下分别简称《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》）为核心的金融数据跨境流动管理制度。

在数据治理精细化方面，中国推出了多项指导文件，包括顶层设计的《信息技术服务治理》《数据治理规范》《数据管理能力成熟度评估模型》《金融业数据能力建设指引》；保护金融消费者合法权益的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》；以及金融监管方面的《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《电信和互联网用户个人信息保护规定》及《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等。^[81]

在金融数据跨境流动方面，国家网信办先后出台实施《数据出境安全评估办法》《个人信息出境标准合同办法》《促进和规范数据跨境流动规定》（以下简称《规定》），为各部门开展数据安全出境工作提供制度依据。为落实《规定》，天津、北京、海南、上海、浙江等地陆续完成自贸区（港）数据出境负面清单备案，积极促进金融等领域数据跨境流动。2025年4月，中国人民银行、金融监管总局等六部门联合印发《促进和规范金融业数据跨境流动合规指南》，进一步明确金融数据出境的具体情形。《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》（以下简称《总体方案》）指出，在不触及国家数据安全底线的前提下，金融机构可以在管理许可范围内向境外传输日常运营所需数据；监管部门依据国家安全和审慎监管两大原则，被赋予了采取相应措施的权力，以守护重要数据和个人信息安全。^[82]

中国金融数据治理已经形成了规则体系（见表1），但仍存在可以改善的空间。在一般金融数据方面，国家层面的相关法规较为笼统与模糊，对于数据跨境流动的具体条件、安全评估流程以及保护措施等环节缺乏明确且具体的规定，制约了自贸区在金融数据跨境流动机制建设上的进展。以上海自贸区为例，尽管已启动了如“信息飞鱼”等重大建设项目，但在制定促进金融数据跨境流动的政策时，因担忧数据安全及可能对国家安全构成的风险，进展相对缓慢。由于相关文件繁多且缺乏系统性，部分金融法规在处理金融数据跨境流动问题时采取了“一刀切”的禁止态度，这与CPTPP所倡导的基于日常经营需求跨境传输金融数据的原则相悖。^[83]在金融数据出境方面，中国尚未构建起与CPTPP标准相契合的“常规化”金融数据流通机制。中国规定金融机构需遵循数据出境安全评估、网安认证、个人信息出境标准合同签署等多重监管要求，比较难以满足CPTPP日常运营数据流动要求。这些要求不仅阻碍了金融数据的顺畅流动，而且加大了金融机构数据合规成本。在金融数据跨境流动的具体实践上，数据分级分类标准实则并没有充分发挥其应有的作用。理论上，数据分级与跨境流动限制应该紧密相连，不同级别的数据与不同程度跨境流动限制一一对应。实践中，中国各类规范在分类依据、要素及标准上仍然存在差异，导致差异化数据分类分级不能在整个金融领域有效衔接，引发分级跨境流动限制的困难，难以发挥作用。例如，《金融数据安全数据安全分级指南》将重点置于数据安全性受损后所产生的潜在影响，通过评估数据遭受安全威胁后可能引发的后果，确定数据的安全等级。《证券期货业数据分类分级指引》却综合考量了金融机构规模、数据时效性、数据聚合性、信息公开状态等因素。这种金融数据分级标准的多样性，虽反映出对不同领域数据特性的考量，但各标准侧重点不同，规范之间缺乏有效的衔接与互操作性。在全面推行数据分级制度时，各规范之间的协调难度增加，加大了数据分级制度实施的难度，给金融数据的规范化管理带来了挑战。

金融数据的分级分类标准不统一会使得国内外相关义务主体在数据流动过程中的义务内容及履行标准无所适从。

3.金融创新

自贸区在跨境融资、供应链金融、绿色金融、中小企业融资以及金融科技等多个领域已经实现金融创新突破。^[93]金融开放正面向四个维度不断发力——金融市场开放、人民币汇率形成机制市场化、人民币国际化和资本账户全面开放、资本账户全面开放。^[94]上海自贸区率先设立了自由贸易（FT）账户体系，简化了投融资及汇兑流程，促进资金高效、顺畅运转。^[95]上海自贸区还率先尝试合格境外有限合伙人（QFLP）与合格境内有限合伙人（QDLP）制度，^[96]为国内外投资者打开了投资大门，加速了资本的双向流动与融合。在确保风险可控的前提下，上海自贸区还率先实现人民币资本项目的可兑换，实现了最高层次的金融开放。作为国际金融中心，上海推出了黄金交易所的国际版，上海到2023年已有超过1700家持牌金融服务机构，外资金融机构占比近三分之一。高水平开放背景下，金融监管存在缺陷。一方面，中国缺乏适配大规模跨境资本流动的金融监管制度；另一方面，自贸区作为“一带一路”背景下的制度试验区，肩负着打造国际金融制高点的使命，在建设以人民币跨境支付的经济金融开放中，应在制度创新方面有所突破。^[97]

数字技术的发展为跨境理财、跨境资产转让等新兴金融服务业态的发展提供了可能。大型贸易协定都设立了“新金融”条款。中国已签署的自贸协定中，仅RCEP和《中国—尼加拉瓜自由贸易协定》设置了新金融规则，指出缔约国“应努力（endeavor）为外资金融机构新金融服务提供国民待遇”，但并未有具体细则或配套措施。当前新金融服务规则仅在6个自贸试验区中试点实施，还未实现金融服务规则的本土化深耕、对接和推广。^[98]

4.审慎例外

双边投资协定（BIT）中的金融审慎例外安排为中国金融监管提供了路径。中国现行有效的双边投资协定纳入金融审慎例外安排的条款数量相对有限，主要集中于2008年之后签署，该中欧CAI修改为《中欧全面投资协定》条款的应用存在局限性。就条款设置形式而言，部分协定将审慎例外规则嵌入一般例外条款框架，从而使其效力覆盖整个协定内容，典型文本如中国—加拿大双边投资协定。中国在不同时期签署的双边投资协定对金融审慎例外条款适用范围的规定有所不同，尚未形成标准化的制度设计范式。通过与2004年加拿大示范双边投资协定第10条（一般例外条款）进行比较分析发现，中国双边投资协定中的相关条款在体例架构和规则表述上呈现出较高的相似度。^[99]

中国与欧盟于2020年12月30日完成《中欧全面投资协定》谈判，协定内容涵盖了市场准入、公平竞争、可持续发展及争端解决四个重要领域。第三节监管框架下，金融服务部分的第2条明确包含审慎例外条款，第一款采用“概括+列举”式立法范式，通过省略概括部分的限制性用语，拓宽了东道国在金融监管领域的自主裁量空间。^[100]在列举部分，条文措辞与GATS《金融服务附件》、2012年美国示范双边投资协定一致，明确将保护投资者、存款人等特定群体利益，以及维护金融体系完整性与稳定性列为核心审慎理由。条文注释部分对“审慎原因”进行了拓展解释，其表述与2004年加拿大示范双边投资协定几乎如出一辙，将金融机构安全稳健运营及财务责任履行等要素纳入审慎监管范畴。这种正文与注释相结合的立法方式，覆盖了国际投资协定中典型的三类审慎监管动因。不过，此种创新性条款设计在实际应用中的具体效能，仍有待检验。第二款针对潜在的条款滥用风险进行规制。该条款在表述上与GATS《金融服务附件》、2012年美国示范双边投资协定中的相关内容趋同，通过设置约束性条件，确保审慎监管措施不被异化为规避协定义务的工具。^[101]第3款明确强调，任何协定条款均不得被解释为强制要求缔约方披露个人消费者账户信息，以及公共实体所持有的机密或产权信息，^[102]为数据隐私保护与金融监管平衡提供了新的制度设计思路。

金融改革是自贸区改革的重要一环。为筑牢金融安全防线，自贸区实施了多项审慎例外措施，如对跨境双向人民币资金池业务设定限制，对资本项目实施额度管理，以此防范系统性金融风险。^[103]但对照中国双边投资协定审慎例外条款的实践，国内自贸区在监管规则设计与实施层面同样面临诸多挑战。一是存在“移植有余、创新不足”的问题，如同双边投资协定直接沿用GATS等国际规则的情况，部分自贸区在跨境金融业务监管、数据流动管理等方面，简单复制国际通行标准，未能充分结合区域经济特色与金融创新需求进行本土化改造。二是规则体系碎片化问题，不同层级、不同区域自贸区的审慎监管条款缺乏协调性，与国际协定中条款不统一的困境形成映射。^[104]三是条文名称较为混乱，不利于市场主体准确把握政策要求，规则表述的规范性亟待提升。四是反滥用条款的语义不够清晰明确，使得在实践中对审慎监管措施是否被滥用的判断存在困难。自贸区在金融监管实践中面临类似问题，由于缺乏明确清晰的反滥用条款，对于一些可能扰乱金融秩序的行为，难以准确界定和有效监管。

在金融市场对外开放加速的背景下，跨境资本流动的复杂性和金融创新的多样性，使得监管机构面临的风险识别、预警和处置难度显著提升。在此背景下，审慎例外条款既维护金融主权的“安全阀”，又扮演着约束监管行为的“紧箍咒”。如何更好地把握该条款确立的合规边界，在防范监管权越位与缺位之间实现动态平衡，成为中国金融法治实践中的重要命题。

四、对接高水平金融监管规则的优化路径

（一）坚持制度型开放的立法导向

在全球经济形势变化、国内经济转型需求、对外开放深化、国际规则演变、国际竞争加剧和全球治理赤字加重的多重背景下，党中央、国务院结合当前形势，适时提出“制度型开放”战略，为我国新一轮对外开放指明了目标和方向。我国现有经贸规则与高标准国际经贸规则仍存在一定差距，主动对接国际经贸高标准，进行制度型开放，是我国对外开放的必然道路。

作为中国推进制度型开放的前沿阵地，自贸区的规则体系与国际通行准则的深度融合和互动至关重要，不仅事关破除要素跨境流动的制度性障碍，推动贸易投资自由化便利化，更是通过先行先试为国内法律制度革新积累实践经验，实现规则体系的动态优化与国际竞争力提升。基于此，自贸区的国际化规则对标需从“对外接轨”与“对内革新”双向发力，充分发挥涉外法治在弥合国内法与国际法差异、构建制度型开放新格局中的枢纽作用。^[105]

从规则接轨角度看，自贸区需明确目标导向与价值选择。当前，以WTO为核心的多边贸易体制遭遇冲击，各类小多边经贸协定呈碎片化发展态势。中国自贸区需建立规则甄别机制，既要精准把握国际经贸规则演进趋势，又要坚守国家主权原则与发展利益，立足国内经济高质量发展需求，以批判性思维应对国际经贸规则重构。

在规则更新层面，自贸区应充分发挥制度创新试验田功能。通过系统梳理国际高标准经贸规则，针对前沿议题开展压力测试与制度适配研究，逐步形成可复制推广的制度创新成果。这种由点及面的规则革新路径，既能降低全面制度改革风险，又能通过实践反馈推动国内法律体系与国际经贸规则的有机衔接，稳步扩大制度型开放。

（二）规则优化方向

1.市场准入规则

在市场准入层面，CPTPP、USMCA、EJEPA等国际经贸协定都已采用以负面清单为主的市场准入制度，而中国签订的多个自贸协定以正面清单为主。^[106]中国可合理借鉴CPTPP各缔约国的承诺清单，进一步在自贸区推广负面清单管理模式，并在此基础上推动新一轮自贸协定谈判中负面清单内容的优化。

首先，在金融负面清单的适用范围上，CPTPP已构建起覆盖广泛空间与行业领域的规则体系，并形成精细化规则架构。金融服务负面清单划分中央、区域和地方三个层级的规制范围。^[107]相比而言，中国金融服务负面清单制度尚处于各自贸区分散试点阶段，尚未实现全国性覆盖，阻碍了负面清单规则的进一步实践（如汇总制定全国性负面清单文件，依据中央、区域和地方层级分别细化市场准入规则，或对于自贸区的金融开放进行特别规定），对中国对接CPTPP规则、推进《中欧全面投资协定》等高水平经贸合作形成阻碍。因此，完善金融市场准入承诺的首要任务是推动新型金融开放准入规则在全国推广。^[108]中国应向CPTPP负面清单模式靠近，并在未来自贸协定谈判中，熟练运用负面清单模式来开放金融服务领域。

其次，在负面清单的列举方式上，中国缺乏独立的金融服务清单结构，并未遵循CPC标准，与高水平国际金融规则存在差距。中国可借鉴CPTPP服务贸易负面清单编制经验，系统梳理部门与行业法律法规，支持自贸区率先开展与国际通行分类标准接轨的试点工作。第一，通过整合分散于各准入清单中的金融服务规则，构建科学统一的独立金融服务规范体系，实现与国际规则的实质性对接。第二，优化对清单的划分标准。国际通用的产业分类体系凭借其广泛的全球实践基础，更易被境外个人及企业所掌握。现阶段中国自贸区主要采取《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）的行业大类划分方式，应逐步向联合国所设立的国际通行的CPC标准转变，提升市场准入的透明度。^[109]在此过程中，依据该标准对准入清单事项与准入后监管事项进行区分，确保在对接CPTPP时具备切实可行的操作路径。

最后，在负面清单的义务内容上，中国需完善限制措施条款，借鉴CPTPP不符措施部分维护金融稳定的审慎监管措施，以及跨境金融服务的特别规则等，^[110]鼓励自贸区借鉴CPTPP等协定中的审慎监管措施与跨境服务规则，开展限制措施的本地化测试，依据中国国情制定特别管理措施。同时参照国际通行分类方法，系统完善国内金融法律法规体系，明确立法主体权限，减少规则解释的随意性，降低行政审批依赖，推动监管重心从准入前向准入后转移，构建与高水平开放相适应的金融监管体系。

2.金融数据规则

构建既契合国内发展需求，又顺应国际数字贸易演进趋势的法律体系，对中国而言具有战略意义。^[111]中国的数据保护规定集中在《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》三部法律。在金融领域，多项规范性文件提供的规则呈现零散化特征。中国已在数据本地化、分类分级以及关键信息保密义务等作出初步规定，但与CPTPP中侧重促进区域数据跨境自由流动的规则体系并不适配。

在金融数据常态化流动机制方面，中国对金融机构数据出境设置了诸多限制条件，与国际高标准金融规则存在一定差距，并且在金融数据转移与信息处理规则的条约实践上相对不足。^[112]因此，在自贸区建立常态化、规范化的数据跨境流动机制是当下制度型开放的重中之重。中国应平衡数据安全与对外开放，一方面，借鉴CPTPP、USMCA等协定对于数据流通的规则，形成明确、清晰和可实施的金融数据跨境流动规则，在自贸区进行试点探索，并推动其覆盖至所有金融商业模式；另一方面，中国还需要结合自贸区金融实践，落实《总体方案》中提及的“基于国家安全和审慎原则采取监管措施，保证重要数据和个人信息安全”。亦有学者指出，可在构建数据治理框架时引入激励治理理念，借助经济激励机制，协调各方数据利益诉求，实现金融数据的有效治理。^[113]

在金融数据分级分类标准方面，中国现行标准与国际标准存在差距，且可操作性有待提升。由于不同金融行业分类依据并不统一，要素和标准存在明显差异，加大了数据分级制度的整体落实难度。自贸区作为金融开放前沿，需率先建立适配跨境业务特征的分级分类标准。中国应采取更为细致、精准的分类措施，明确界定保密数据、商业用户数据、商业运营数据的范畴。同时，可借鉴国际金融数据分级分类标准，制定统一规范，发挥分级分类标准在金融数据保护方面的安全作用。在治理范式上，自贸区可采取“数信二分”的思路，对金融数据与附载信息进行分类规制，重点保障金融信息的真实准确和权益保护，以及金融数据的安全与流通利用，明确治理路径。此外，还应注重“金融监管和数据治理的耦合”与“法律和技术的耦合”，通过设立统一的金融数据治理协调机制，完善相关法律制度与监管规则，并积极运用数字化技术手段，促进数据的安全共享。^[114]

在数据本地化方面，中国现行的数据本地化原则在一定程度上限制了数据与信息的自由流动。与之形成对比的是，以美国为核心的USMCA等协定推行禁止数字本地化政策。^[115]CPTPP为解决全球服务供应商面临的数据本地化措施提供了一种新模式，其将金融服务章节排除在数据本地化要求之外，规定缔约方有权对金融服务的相关数据施加本地存储或本地处理要求。中国可参考CPTPP协定下的“数据本地化要求”，在自贸区推进分类管理试点，开展数据安全领域的试点探索，如建设数据岛或利用数据港，更加安全地存储和运营对外商业数据，降低对外商业服务过程中的投资风险。^[116]在满足企业日益增长的跨国数据传输和存储需求的同时，维护政府基于公共利益的监管权力。

3.新金融服务规则

随着金融数字化进程加速推进，新型金融服务的演进速度及其潜在风险超出了监管机构的预估。中国签署的自贸协定在金融服务条款方面存在显著缺陷，具体表现为业务边界模糊，配套细则缺失。当前针对新金融服务的规则仅在六个自贸试验区开展试点，尚未完成金融服务规则的本土化适配与推广工作。

接轨国际高标准经贸协定，中国需积极应对CPTPP框架下“给予外资金融机构国民待遇，并仅在审慎例外情况下拒绝”的新金融服务市场准入要求。依据协定中关于新金融服务市场准入限制的相关条款，成员方可基于组织形式、法律性质及服务许可等维度实施监管，中国亟待构建与之匹配的高标准监管规则体系。然而在实践层面，自贸区内部及与周边区域的金融协同发展仍存在诸多梗阻，行政区域间的金融合作存在显著壁垒，金融市场互联互通程度较低，政策协调机制尚未完善。许多城市在进行国际金融中心建设时，往往侧重于吸引外资银行的进驻数量，而忽视了区域内银行及金融机构之间的合作，导致金融市场重复建设、同质化竞争问题突出，不仅造成资源浪费，还人为抬高金融机构设立门槛，削弱了金融体系的整体竞争力。

在对接高水平新金融服务规则框架下，自贸区需积极构建透明度导向的监管体系。一方面，应当对关键领域的外资准入标准、分级审查流程及风险评估要素进行公开化、标准化设置。针对新金融服务的跨境提供主体，需明确其组织形式、法律性质及风险处置能力要求，使审查依据与决策过程可预期。另一方面，在具备金融科技优势的自贸区，可充分借助大数据与人工智能技术构建智能化监管平台，将新金融服务的全流程监管规则嵌入数字化系统，通过动态监测、实时预警及穿透式管理，实现监管标准与措施的可视化呈现，既增强政策制定的公开性，也为金融机构国际化发展提供清晰的制度指引。通过在新金融服务领域建立更明确可行的规则，能够完善中国的监管措施，并为金融机构国际化提供更多政策支持。以对敏感业务的保护为例，中国应对涉及国家安全、数据隐私的金融业务严格实施准入控制。中国在《中华人民共和国外商投资法》和《网络安全法》的框架下已对金融科技、数据密集型行业实施了部分限制，可针对敏感领域设立更精细化的外资审查机制，防止潜在风险扩大化，在这样的数字金融时代，采取“码治”的监管思路，重构金融风险管理理论与方法。^[117]

中国还应当对新金融服务“走出去”给予更有力的政策支持。尤其是在绿色金融、普惠金融领域，中国已积累部分经验，但缺乏与之相对应的新金融服务对接协作。中国绿色金融的深化发展呈现渐进式推进特征，存在区域发展不均衡现象。借助自贸区政策优势，通过政策创新与制度供给，构建绿色技术转移与资金融通的高效平台，利用外资和经验推动国内绿色金融标准国际化。^[118]

4.审慎例外规则

鉴于中国的金融市场仍处于发展阶段，亟待克服较多金融风险，因此在制定金融服务负面清单时，宜考虑审慎监管，最大限度地发挥审慎例外的作用，以维护金融市场的稳定和安全。对此，应当学习CPTPP、USMCA、EJEPA在审慎例外条款上的立法技术，以“审慎性质+审慎范围+审慎限度”的结构，明确金融领域审慎例外条件，使宏观审慎管理制度贯穿始终。中国在制定相关金融政策时，也可以考虑加入与CPTPP类似的反滥用条款，防止监管措施的任意扩张，为跨境金融活动提供可预期的监管环境，最终实现金融开放与安全的动态平衡。

在自贸区政策制定与制度创新层面，中国需着力提升审慎监管规则的透明度与可预期性，确保区域政策与国家整体金融监管体系相衔接，避免因监管措施差异造成市场主体对政策导向的误读，保证相关程序性措施不会被认定为“规避必要的宏观经济调整和与外国直接投资（FDI）相关的转移支付”。在审慎措施实施层面，中国应积极建设适配自贸区发展需求的金融审慎管理制度，在立法和实践层面共同建立金融安全保障。如通过总量控制、币种错配管理和应急管理，适时启动宏观规模上的总量调控；建立反洗钱、反恐怖融资、反逃税、反制裁的监测管理体系，以确保自贸区金融活动有序合法；构建本外币一体化的统计和监测框架，通过全口径的国际收支统计和监测框架，实现对跨境资金活动的全面和及时掌握等。此外，结合自贸区制度创新导向，在现有金融审慎例外规则基础上，合理拓展抗辩的适用范围，为合法合规的金融创新活动预留政策空间。

在审慎例外争端解决机制层面，CPTPP的双轨争端解决机制虽具有制度先进性，但其实际运行效果仍有待验证。中国应考虑如何最大限度地利用这一机制来维护自身金融监管规制权。在加入CPTPP的谈判中，中国宜在该协定附件11-D中谨慎选择“金融服务主管部门”，以确保该主管部门在具体金融纠纷中做出专业判断，从而发挥其作用。

五、结语

金融开放是中国金融业改革发展的重要动力。党的十八大以来，我国主动有序推动金融业开放，持续拓展金融开放的广度和深度。自贸区作为制度型开放的前沿试验场，在规则对接、互动与引领进程中发挥着关键作用。尽管中国在金融领域的制度型开放已取得积极进展，但在市场准入、金融数据流动、新金融服务以及审慎例外等方面，仍需进一步与国际规则接轨。

制度型开放的核心目标在于构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式。自贸区作为这一目标实现的关键支点，有赖于其先试先行的特殊性，^[119]通过对接国际高标准规则，深化国内改革、推动经济高质量发展、实现国家的全面进步与可持续发展，提升中国在国际经济治理领域的话语权。^[120]中国在对接国际高标准规则时，面临规则差异协调、国内制度适应性调整等诸多挑战。在此背景下，自贸区更应发挥其在规则探索和实践方面的独特优势。一方面，中国应当主动引进和学习先进的国际金融制度与监管技术，以自贸区为试验田，推进国内金融监管规则和国际经贸规则的协调与一致；另一方面，高度重视金融规则的制度逻辑和移植效果，通过自贸区的不断探索与经验复制，形成现代化金融监管体系，提升中国在国际规则制定中的话语权。