王炜炫：存款保险早期纠正制度的国际经验借鉴

一、引言

存款保险制度是银行业稳定发展的必然，而早期纠正制度的设立则是确保存款保险制度得以稳健运行的前提。现代意义的早期纠正制度起源于美国在20世纪80年代储贷危机爆发后金融监管制度的转变。经过美国多年的实践，早期纠正制度早已被证实不仅可以成功解决监管宽容的问题，而且可以有效遏制银行的道德风险。我国国务院也于2015年正式颁布《存款保险条例》，其中第7条明确规定存款保险基金管理机构（以下简称“存保机构”）可以依照本条例规定采取早期纠正措施。但本条仅描绘了我国早期纠正制度的雏形，具体实施细节有待完善。

随着金融业的不断发展，我国正逐步加强对银行业的监管力度。2022年2月，中共中央政治局会议明确指出，要强化金融风险防控，坚决维护金融稳定大局，守住不发生系统性风险的底线。《中华人民共和国金融稳定法（二审草案稿）》（以下简称“《金融稳定法（二审草案稿）》”）第21条第1款更是明确规定了存保机构的早期纠正权。同时自2016年以来，中国人民银行不断致力于探索金融风险防范路径，进一步发挥存款保险早期纠正和风险处置职能，为推动建立法治化银行业金融机构退出机制作出了重要贡献。

可惜的是，相较于域外发达经济体，我国早期纠正制度仍存在规范空白：如存保机构与国家金融监督管理总局（以下简称“金监局”）的职权界限模糊；早期纠正权启动条件不清晰；对我国银行的风险评估体系尚未完全建立等。罗德里克在《相同的经济学，不同的政策处方》一书中曾对高质量制度提出测量标准，即投资者对其私有财产具有安全感；货币与财政政策需要建立在稳固的宏观经济制度基础之上……诚然，制度的完善与否关系到投资者的投资意向，更关系到社会的稳健发展。早期纠正制度是监控问题银行经营风险、保障投资者（储户）权益的有效手段，制度空白不利于防控金融风险。因此，有必要在考察国际相关经验的基础上，结合我国现行法规定和银行业的发展实况，构建具有实践意义的早期纠正制度，切实维护金融稳定大局。

二、我国早期纠正制度的适用困境

2022年河南村镇银行暴雷是对我国金融稳定大局的一大挑战，如若不及时加以制止则会造成系统性风险不断蔓延，危及到整个金融大厦。在此案中，存款保险制度再度被推至风口浪尖，存保机构如何在早期发现问题银行，行使早期纠正权以减少金融风险带来的收益损失和保障存款人资金安全是值得研究的重要问题。虽然《金融稳定法（二审草案稿）》和《存款保险条例》已搭建起我国早期纠正制度的基本框架，金融监管机构在前期也已对194家投保机构采取早期纠正措施，其中要求补充资本的129家、控制资产增长的40家、控制交易授信的21家、降低杠杆率的10家。但由于制度的构建和实施仍然处于起步阶段，其仍存在部分问题导致制度的实际适用缺乏可操作性。

（一）存保机构和中国人民银行、金监局的职权界限模糊不清

职权界限决定了每个监管机构的权力范围。英国行政法学家韦德曾言，法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但法治要求控制行政裁量权的行使。职权界限清晰是保障存款安全的前提，如若职权交叉重叠，很可能会出现监管机构之间相互推诿、怠于监管的现象发生。在我国，存保机构是由央行设立的独立法人，在职权地位上应当区分于央行。但实际中，存保机构更多充当“最后付款箱”角色，并没有被实际赋予早期纠正的权力。以包商银行风险处置案为例，央行与原银保监会正式于2019年5月24日对包商银行实施接管，存保机构负责对500万储户、20万个人理财客户和3万企业客户予以赔付保障。虽然法条赋予存保机构早期纠正的权力，但由于其派生于央行，二者之间的权责关系过于暧昧，所以早期纠正权的行使多流于形式，真正的监管权力大多由央行行使。

此外，虽然《存款保险条例》第16条赋予存保机构和金监局早期纠正权，而且《商业银行资本管理办法》（以下简称“《办法》”）将商业银行按照相应标准分成四类，根据《办法》第175条至第181条，金监局可以对四类银行分别采取相应措施，其权力范围相较于存保机构更加宽泛。但在实践中，这样的制度安排存在弊端。第一，目前存保机构和金监局的监管角度存在明显差异，前者主要承担事后赔付功能，而后者更多关注事前风险防控。但从历次金融危机的演变过程来看，事前和事后的界限并不清晰，金融风险的产生、积累与质变并不总是以能够分辨的形式加以呈现的。故两者均应被赋予完全的监管权力，尤其是存保机构应当充分行使早期纠正权以降低金融风险萌芽传递的概率。

第二，存保机构和金监局之间的权力鸿沟有悖权责相统一之法理基础。在商业银行正常经营时，金监局既不是最后放贷人，也不是保险人，但其却能行使早期纠正权并对不同类别的银行采取相应措施。而作为保险人的存保机构却只能听之任之，仅能要求银行整改，如若银行未整改，存保机构也只能提高相应保费。同时对于银行违法违规行为，存保机构也只能“建议”金监局进行处罚。保险人对保险标的承担直接的保险责任，存保机构所承担责任相较于金监局处于高位，但在监管权力上仅能听从金监局的指挥，这样更证实其“最后付款箱”的地位。从国际经验上来看，“付款箱型”存款保险制度的改革趋势是逐步扩大存保机构的职权范围，即向“成本最小型”或者“风险最小型”转变。我国存保机构的职权范围仍有进一步扩大的空间。

（二）早期纠正制度的启动条件较为笼统

根据《存款保险条例》第16条之规定，存保机构在投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全时可以采取相关制裁措施以行使早期纠正权。但“重大资产损失”的衡量标准尚无明确界定，同时“资本充足率”的下降幅度超过多少可以认定为严重危及存款安全也尚未有明晰范围。

资本充足率是反映银行在存款人存款安全受到侵害之前，银行可以以自身资本承担风险程度能力的重要衡量指标，也是控制银行道德风险、保护债权人利益的重要监管指标。对于资本充足率的监管口径，各国均有不同。在我国，根据《办法》第26条和《中华人民共和国商业银行法》第39条之规定，我国商业银行的运作需要满足资本充足率（8%）的最低要求。但现实中，商业银行在出现存款危机前资本充足率都是良好的，以河南村镇银行暴雷事件中的许昌农商行为例，其2018年至2020年资本充足率持续下降，分别为44.33%、30.53%、21.97%。虽然其资本充足率满足最低要求，但是其下降速度之快体现了其风险投资资产占比不断升高，如果存保机构或者央行可以在其资本充足率高速下降时接手重整，是否会减少后续的相关损失？

法条的模糊用词提高了制度启动成本，进而致使执法者的执法权力落于纸上谈兵的虚名。同时，本条仅以“资本充足率”作为判断“严重影响”的标准或有隔靴搔痒之嫌。因为资本充足率的数值具有滞后性，无法精准地反应商业银行当下的存款风险系数，当其被计算出来时就已经与实际风险投资占比存在出入。当资本充足率下降时，银行的经营情况往往已经面临严重问题，其抵御风险的能力早已不如从前。因此，仅以资本充足率作为判断标准或许会造成监管迟延的后果，进而威胁到存款人的资金安全。

（三）早期纠正制度的配套措施不够完善

1.相应的惩罚措施过于简单

公权力的威慑力体现在惩罚措施的严苛与否，惩罚措施是否完善也影响着监管效果。无论是《金融稳定法（二审草案稿）》还是《存款保险条例》，都仅规定了存保机构对不按要求整改的问题银行可以提高其适用费率。但对于问题银行而言，这样的惩罚措施不痛不痒，甚至容易陷入死循环。需要整改的银行通常是经营状况面临重大问题的商业银行，其资产负债早已超过正常的监管口径，提高保费无非增加其负债压力，进而影响到存款资金安全，无法从根本上降低银行的经营风险。

在实践中，综合考虑国际经验和我国金融机构承受能力和风险处置能力等重要因素，我国的存款保险费率水平普遍低于绝大多数国家。因此，仅仅提高问题银行适用费率并不能对问题银行形成震慑。增加的费率与问题银行风险投资所带来的收益相比不足挂齿，问题银行仍有可能继续从事风险业务，追求高风险外衣下的高收益。

2.费率适用评估体系尚未完全建立

我国目前尚未建立完善的商业银行风险费率评估机制。根据《存款保险条例》第9条之规定，投保机构适用的保险费率由基准费率和风险差别费率所组成。实行差别费率制度有助于防范银行的道德风险，因为在单一制费率下，商业银行均缴纳相同的保费，虽有便于统一管理，但有的商业银行可能会突破道德底线，大量从事金融风险系数较高的银行业务，从而影响存款资金安全，提高了发生挤兑风险的概率。保险是转嫁风险的工具，因此保费的高低取决于被保险人的风险系数。在保险行业，费率与被保险人的风险发生概率直接挂钩，但具体应当如何合理评估有赖于完善的银行信用风险评估体系。类比适用保险销售之规定，存保机构应当保证费率公开透明且具有时效性。这要求其对投保机构的情况进行调研，即要求存保机构对投保机构具有一定的监管权，从而加强存保机构与投保机构的沟通联系，以确保前者能深入调查投保机构的业务情况，确定对投保机构所适用的风险费率。但现实中，由于存保机构的权力受限，难以进行事中监管，更多的是在事后起到“付款箱”之作用。

三、国际相关立法经验借鉴

存款保险制度作为保障存款安全、防范银行经营风险的重要制度，起源于美国并已被多国的银行监管机构所采用。外国学者普遍认为要发挥存款保险制度的目的功能，必须要不断完善存款保险制度的配套措施，其中包括存款保险制度的法律框架和惩罚措施等重要方面。早期纠正权是存款保险制度的重要组成部分，应予以完善。从国际经验来看，多数国家的存保机构定位是“成本最小型”或者“风险最小型”，这意味着其存保机构拥有更为广泛且实际的监管权力，可以更好地在过程中监督商业银行的经营状况并有的放矢地采取相应措施。

（一）美国FDIC早期纠正权的实践

1.法案明确规定存保机构的权力

无论是在人格上还是财产上，FDIC严格独立于其他政府机构，这为其独立行使早期纠正权奠定了基础。20世纪30年代，美国当局为了拯救金融危机中几近崩溃的银行体系，通过《格拉斯—斯蒂格尔法案》正式创建美国联邦存款保险公司（federal deposit insurance corp.，FDIC），并于次年通过《联邦存款保险法案》（federal deposit insurance act，FDIA）将FDIC定性为政府机构。在人格方面，FDIC是独立于国会的政府机构，其诞生是为了拯救崩溃的银行业，重振公众对于存款安全的信心。美国三权分立的政治架构决定了FDIC不会听从任何机构的指示，其享有法案赋予的全面监管权力。在财产方面，FDIC的资金来源不由财政支出，主要依赖于银行等金融机构所缴纳的保险费以及其投资所得利益。

随着时间的推移，FDIC早期介入的时间对于问题银行的整治具有决定性意义。对于银行监管机构来说，选择恰当的介入时间非常重要。事实表明，不稳健的银行实际情况总是比其账面状况更为糟糕。因此，为了规范FDIC介入问题银行整治的权力行使，美国于1991年正式通过《联邦存款保险公司改进法》（federal deposit insurance corporation improvement act，FDICIA），本法案第131节和132节规定了“立即矫正措施”（prompt corrective action，PCA），并将其作为FDIA的第38节和39节。PCA是指当银行的指标不符合监管要求时，FDIC有权要求银行立即进行整改。经过FDICIA的补充修正，FDIA将银行根据资本指标分为五类，FDIC有权对不同类型的银行实施不同的整改措施。

具体的分类标准见表1，资本水平是衡量商业银行抵御风险能力的直观数据。美国的衡量标准不仅局限于银行资本充足率，同时包括资本杠杆比率。前者可以直观反映不同银行抵御金融风险的能力，而后者更多体现了银行负债与偿债能力，如果后者的数值升高则意味着银行的偿债能力越好，即可以更好地保障存款人的资金安全。FDIA通过三个核心资本指标将不同银行进行分类，针对不同类型的银行，FDICIA赋予FDIC全面的早期纠正权力。

首先，对于第二类和第三类银行，FDIC可以要求其遵守某些处于下一级资本类型的银行所应遵守的强制性或选择性监管措施。其中强制性监管措施包括要求银行恢复其资本并对其进行密切监督；要求其在法定时间内提交资本恢复可行性计划……选择性监管措施包括了FDIC有权严格限制银行从事某些特定的风险业务，严格限制银行的内部交易，严格限制银行吸收公众存款……监管措施的适用程度由FDIC根据个案情况进行定夺。

其次，对于第四类银行，FDIC有权限制银行向其高级管理人员支付报酬；补足资本金；或者限制存款利率；甚至可以选择直接对其进行接管，并适用对于第五类银行的强制手段。

最后，至于第五类“资本严重不足”的问题银行，FDIC必须采取强制接管措施，并通过过桥银行、收购与承接、公开银行救助等手段对接银行资产，管理银行经营业务，从而达到控制风险处置成本的目的。

FDIC的职权范围相当于我国金监局和存保机构的集合。FDIC可以介入问题银行的整治，从而尽早解决问题银行所显露的风险，同时FDIC的惩戒措施可以起到很好的震慑作用，通过政府干预的手段强行遏制问题银行所凸显的挤兑苗头，进而减少金融风险的发生概率和控制存保机构的赔付成本。

2.实行严格的差别费率制度

在FDICIA之前，美国采用单一费率制，但为了遏制银行经营过程中的道德风险，FDICIA正式引入风险差别费率制度，即保费的高低取决于投保机构的风险评估指数。初始的风险费率将根据银行资本情况与监管等级分为九个层次，但在2007年时，FDIC将这九个层次进一步精简为四个等级。具体的分层情况见表2。

FDIC对于保险费率实行完全披露制，同时建立银行评估体系，通过不同维度的监管标准来确定投保机构的风险系数，以此确定投保机构所适用的费率。评估体系随着时代监管风向的转变而更新，因此风险费率的评估体系并非一成不变。FDIC有权对适用费率体系进行评估和修正。在次贷危机后，FDIC多次修正费率评估体系。尤其是在2011年之后，《多德—弗兰克法案》要求FDIC区分小型金融机构和大型或者高度复杂的金融机构，并对二者所适用的费率进行区别核定，因为本质上二者的风险系数存在明显差异。

（二）英国PRA早期纠正权的实践

1.“付款箱”模式下的FSCSL在不断转型

英国《1979年银行法》首次将存款保险制度纳入法案，并在之后正式成立存款保险委员会，委员会先是隶属于英格兰银行，而后由金融服务局（financial services authority，FSA）统一管理。2001年，FSA建立金融服务补偿计划，金融服务补偿计划有限责任公司（FSCSL）相当于存保机构，属于“付款箱”模式的典型代表，其主要配合政府机关处理赔付事项。但在次贷危机后，FSCSL重新隶属于英格兰银行，英国当局逐渐扩大了FSCSL的权力范围。其中最重要的举措即是强化了FSCSL的风险处置职能，在银行可能发生清偿能力不足等金融风险时，FSCSL可以行使现场检查和核查的权力；在问题银行情况调查过程中，FSCSL可以与英格兰银行的内设机构联合开展处置前的信息收集工作等。虽然FSCSL的权力改革集中于事后监管与风险处置，但仍能体现出英国希望通过金融改革的方式将存保机构由“付款箱”模式向“付款箱+”模式转变。

为更好地稳定英国金融业，英国于2012年颁布《金融服务法案》。从此之后，英国的金融监管框架发生巨大变化，审慎监管局（prudential regulation authority，PRA）被赋予了更为全面的审慎监管权。相较于FDIC，PRA的监管范围不再集中于银行主体，而是所有金融机构，监管内容也不再局限于银行的经营业务，其包括了宏观和微观两个方面。PRA的存在是为了将它监管的机构所带来的影响英国金融稳定的不利影响降到最低。为了实现这一目标，同时预防系统性风险，PRA可以尽早地实施早期纠正权。

2.单一费率制下的多重结构保险费率

英国存保机构的保费由PRA和金融行为监管局所认证的金融机构（FSCSL）所征收，并且不根据风险高低进行保费的调整。虽然英国采取单一制费率，但是其保费仍存在多重结构。FSCSL可以强制征收的保费包括三类，分别为管理费用保费（包括基本成本保费和特别成本保费）、补偿成本保费和特定计划的管理费用保费。即便如此，本质上英国的保险费率仍采取单一制费率，在运作上极易发生优质银行为劣质银行变相补贴的窘境，致使劣币驱逐良币的现象大行其道，同时可能会进一步放大银行经营过程中的道德风险。

（三）相关参考与借鉴

美国FDIC与英国FSCSL是两种截然不同立法模式下的产物，前者定位为“风险最小型”存保机构，而后者更多起到“付款箱”功能。二者的区别在于存保机构的职权范围大小，相较于FSCSL，FDIC对于商业银行的监管权力范围更为宽泛，其相关的制度框架、惩罚措施等都相对完善。两种存保机构模式对我国相关制度改革可能有以下的参考价值：

第一，存保机构定位转型势在必行。我国存保机构的处境与英国FSCSL大体相同，都属于有限责任公司，并非正式的政府机关。同时，我国存保机构也是“付款箱”模式下的产物，虽然法条赋予其早期纠正权，但实质上难以行使。因此，英国金融监管改革的经验可以作为我国制度构建的范本。英国当局之所以要赋予FSCSL更大的监管权力，很大原因是因为北岩银行流动性危机的爆发。FSCSL缺乏独立性，无法对北岩银行进行有效的补充监管，在其出现流动性危机时无法及时地采取相应措施进行制止和挽救，进而造成存款人对银行体系和金融体系失去信心。因此，为了避免像北岩银行、河南村镇银行等挤兑风险案件再次出现，我国存保机构改革势在必行。

第二，我国应当坚持差别风险费率机制。FSCSL的单一费率制虽然便于管理投保机构，但是对于整体银行业的发展是不利的。因为缴纳保费是投保机构的法律义务，如若让所有机构承担相同的法律义务，又不对其经营权利进行适当限制以保证机构与机构之间完全一致，难免会发生银行大力投资风险业务等损害存款人利益的现象。

四、我国早期纠正制度的逻辑展开

（一）明确我国存保机构独立的法律地位

首先，必须承认存保机构的独立地位。无论是《金融稳定法（二审草案稿）》还是《存款保险条例》均未对存保机构的组织架构和法律地位进行明确。长期以来，存保机构被视作央行的附属品，并未有明确的独立地位，使其无法名正言顺地行使早期纠正权。于此，为了重塑金融监管格局，我们或可借鉴美国FDIC的设立思路，将我国的存保机构独立于央行，将其设立为国务院直属部门，与央行和金监局形成平行关系。存保机构主要负责针对具体商业银行的事前微观监管，央行主要负责事前宏观调控，金监局则主要负责其余金融监管事项。存保机构的组织架构、权力框架等细节可以通过立法的模式加以确定。

其次，根据2022年2月国际存款保险协会（international association of deposit insurers，IADI）发布的《2022年存款保险全球趋势和新出现的问题》，其中IADI对全球110个存款保险系统进行深入调查研究，最终得出结论全球存款偿付处置正由“付款箱”向“付款箱+”模式转变。这意味着全球存款保险制度均不再只是简单的事后亡羊补牢机制，大多数国家开始赋予存保机构相应的事前监管权限。而且众多国内外问题银行破产案例也无不在强调存保机构模式转变的重要性。存保机构不应仅仅作为事发后的提款机，其应从源头掐断风险苗头，维护存款人对金融体系的信心。因而，我国应当明确存保机构的模式不再单纯是“付款箱”型，而应当向“成本最小型”或者“风险最小型”转换。

（二）赋予存保机构早期纠正权并明确其启动条件

存保机构是商业银行存款的直接保险人，但在实践中却无法对商业银行的经营行为进行实时监管。权责相配才能激发监管者的监督动力，从而推动银行业良性发展。若存保机构仅扮演“赔付箱”的角色，不仅会打击存保机构开展调查与监管工作的积极性，还会纵容商业银行变本加厉地从事高风险业务。如此一来，双方将陷入恶性循环，最终损害的不仅是存款安全，还有公众对金融体系的信心。因此，立法应当赋予存保机构早期纠正权。

至于存保机构早期纠正权的启动条件，资本充足率不应当作为唯一指标。类似于美国FDIC的分类标准，我国也早已有类似的评估体系。《办法》第174条规定，根据资本充足情况可以将我国商业银行分为四类。同时根据《办法》第175条至第181条之规定，金监局可以对不同类型的商业银行实施不同的监管措施，包括但不限于限制银行向其股东分红、责令银行停止一系列高风险业务等。但这样的权力配置可能有些许不妥。因为存保机构对商业银行是直接负责人，其与商业银行之间应当保持密切联系，时刻关注商业银行的经营情况是否正常应是其首要目标，而金监局更多充当幕后监管者的角色，对于幕前的细节性问题难以及时得知。虽然《金融稳定法（二审草案稿）》第22条赋予存保机构“建议权”，但这样的“建议权”可能会严重影响问题银行风险处置的进度，或许会造成系统性风险的迅速传染。所以，本文认为，在承认存保机构独立性的基础上，可以将《办法》第175条至第181条所规定的监管权力赋予存保机构，提高投保机构的适用费率不再是唯一的惩罚措施，同时可明确以《办法》第174条作为早期纠正权的启动要件，即如若投保机构（商业银行）的资本充足率、一级资本充足率和核心一级资本充足率触发监管红线，则存保机构可以启动早期纠正制度，开展相关的监管措施。

（三）完善银行风险事前评估机制和差别风险费率制度

银行风险事前评估机制是存保机构制定差别风险费率的前提，虽然自2016年以来，央行已经根据风险差别费率实施的需要，经过反复实验建模测算，并多次征求业内外意见，建立了定量模型和定性评价相结合的存款保险评级体系，在多年的实验中对我国3900多家银行业金融机构开展风险评级工作。但是银行风险评价体系的判定标准仍未公布，银行业金融机构大致适用的费率也未予以公示，大多费率的测算均由央行以“一案一议”的方式进行确定。金监局要求保险公司提前将保险费率进行备案，这是为了确保保险销售中的公开透明，这一原则同样适用于存款保险。在赋予存保机构根据风险制定保费权力的同时，也应对权力进行监督制约。

因而，应当逐步建立具体指标与风险费率的对应关系，必须明确银行资本情况、信用风险情况、不良资产情况、负债情况、海外经营业务情况等重要风险衡量指标在评估体系中的影响因子，同时也要区分不同银行业金融机构在灵活性、复杂性等方面的差异，最终通过数学建模等科学方式整理出具体的评价测算体系。同时，存保机构也应严格履行信息披露义务，公示具体的评价测算体系。

而对于具体的银行业金融机构，如果其认为存保机构所核定的适用费率不符合规定，可以通过同级复议或者上级复议等方式予以解决。推进存款保险费率拟定以及专业化建设，有助于银行资产评估、预期清算价值的确定，从而提高向审慎监管机构反馈的信息质量。

五、结语

存款保险是维护金融稳定大局的重要制度，早期纠正权是其中的核心内容。虽然《存款保险条例》赋予了存保机构早期纠正权，但实践中由于存保机构与其他金融监管机构职权界限不明、法条规定不清晰等原因，我国早期纠正制度仅具有理论价值。相比于国际上成熟的金融体系，我国早期纠正制度仍处于起步阶段，美国和英国金融监管改革的例子可以为我国的发展提供一定的国际经验。首先，可以从立法的角度明确存保机构的独立地位；其次，可以根据《办法》的相关规定全面赋予存保机构早期纠正权，确保其可以在商业银行出现相关指标无法达到监管要求时，采取相应的制裁措施以起到督促整改的作用；最后，可以完善银行风险评估体系，构建合理的银行评价模型，以用于确定风险费率。

基金项目：本文是2025年度河南省法学研究课题“河南数实融合背景下数字货币金融风险防控的法律协同治理研究”（课题编号：HNLS2025A26）的阶段性成果。