最高人民法院行政审判庭课题组：金融监管领域行政诉讼案件审理规则探析

内容摘要：随着我国金融市场快速发展与金融创新不断深化，金融监管领域行政争议数量持续上升，案件主要集中于投诉举报、政府信息公开、行政许可、行政处罚等类型。金融监管行政诉讼应健全主体资格认定规则，明确非金融机构民事主体、金融机构及内部相关主体的救济资格，厘清监管职责划分与复议、诉讼管辖制度，确立符合金融安全保障的提级管辖适用标准。投诉举报案件应以合法权益与利害关系为审查核心，区分正当维权与滥诉，规制职业索赔、重复投诉等行为，明晰职责边界与程序规则，引导民事争议依法化解。政府信息公开案件应恪守“以公开为常态、不公开为例外”原则，界定行政许可信息、高管任职材料、处罚信息的公开边界，明确过程性信息、执法案卷信息、个人隐私、商业秘密等不予公开的法定情形。金融行政许可、限制股东权利、强制性监管措施等案件应适用适配金融监管特质的司法审查标准，强化许可申请人材料真实性义务与监管机构审慎审查责任，确立相关措施复议诉讼期间不停止执行规则，按监管措施性质适用正当程序要求，统筹监管效能、市场秩序与相对人权益保护，促进金融监管行政争议实质解决，维护金融安全与营商环境稳定。

关键词：金融监管；投诉举报；政府信息公开；行政诉讼；司法审查标准

DOI:10.19563/j.cnki.sdfx.2026.03.002

在金融监管领域行政争议化解的过程中，首先要判断相关民事主体是否具有资格提出权利主张，相关监管机构是否为责任承担主体，行政复议机关、人民法院是否具有解决行政争议的权限等问题。

　　金融监管领域的行政争议，投诉举报类案件占比位于前列。此类案件的演变进程通常为：民事主体因与金融机构或者其他民事主体发生争议，通过投诉举报方式要求监管机构介入解决，对金融监管机构的介入行为或者结果不服，进而引发行政争议。妥善处理此类争议，首先要认定该民事主体是否具有投诉举报主体资格。其中，判断的核心因素在于对相关主体是否基于自身合法权益作出认定。如某一主体以金融机构或者其工作人员在业务办理中存在违法违规行为损害其合法权益为由向金融监管机构投诉举报的，在认定该主体是否具有投诉举报资格时，应当重点审查其与投诉举报事项是否具有利害关系。由于投诉举报的事项是涉嫌违法违规的业务办理行为，投诉举报人必须与业务办理行为具有利害关系。对于该利害关系的判断，主要从其是否购买金融产品或者接受金融服务方面展开考量。金融产品的购买者或者金融服务的接受者（以下称金融消费者），通常与投诉举报事项具有利害关系。未购买金融产品或者未接受金融服务的主体，则一般不具有利害关系。需要注意的是，此处的利害关系针对的是投诉举报事项，即投诉举报人与该事项具有利害关系，金融监管机构不能以投诉举报人没有利害关系为由对投诉举报不作出答复或者处理。投诉举报人与金融监管机构对投诉举报所作答复或者处理是否具有利害关系，需要重新按照利害关系的判断规则进行认定。

　　金融消费者、金融机构的债权人等主体与金融机构发生民事争议后，其除了就具有直接利害关系的事项投诉举报外，还可能对没有直接利害关系的相关事项主张权利。例如，金融消费者因购买金融产品而权益受损后，主张金融产品从根源上不应当存在，选择对金融监管机构许可、备案金融产品的行为提出审查主张。又如，金融机构的债权人与金融机构发生纠纷后，主张金融机构的存在缺乏正当性，选择对许可金融机构的设立行为提出审查主张。由于金融消费者不属于许可、备案金融产品的行政相对人，不属于直接的利害关系主体，其没有就该许可、备案行为申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。从有效、实际解决争议的角度看，金融消费者、金融机构的债权人应当直接就其与金融机构之间的民事争议寻求救济。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉法解释》）第13条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

　　金融机构属于法人，具有独立的主体资格。其内部治理架构中，股东会为权力机构，由全体股东组成；董事会为决策机构，由全体董事组成。除了股东会、董事会可以直接影响金融机构的决策外，其他主体如实际控制人、控股股东等也可能在法定情形下或通过特殊途径实现同样的效果。因此，在预防与化解行政争议时，应当区分外部救济与内部治理程序，具体可能涉及多个不同主体。行政行为侵犯金融机构合法权益的，可以依法寻求救济的主体应当为金融机构，由其以自己名义提出相关主张。股东会、董事会等即使可以影响金融机构的决策，但其不具有独立的主体资格，不能以自己名义直接提出救济主张，而必须通过内部治理程序形成金融机构的决策，以金融机构名义对外提出。前述结论同样适用于投诉举报，对于依法应当以金融机构名义投诉举报的事项，金融机构的董事、股东一般不能以自己名义直接提出，而应当依法通过公司治理的内部程序行使董事、股东权利，将其转化为金融机构的决策，以金融机构名义提出。

　　需要注意的是，在法定例外情形下，如《中华人民共和国公司法》第189条规定的股东代表诉讼情形，相关结论可能有所不同，在此情形下的金融机构股东可以依法以自己名义申请行政复议、提起行政诉讼，胜诉权益归属于金融机构。但在该情形下，金融机构的股东能否参照股东代表诉讼以自己名义进行投诉举报，目前尚无明确法律依据。我们认为，在判断救济主体资格时应当严格把握标准，除有明确例外规定外，不应随意突破一般原则。对于投诉举报的事项，因仍存在诉讼等法定救济路径，尚未达到股东代表诉讼的行使条件——“不立即提起起诉将会使公司利益受到难以弥补的损害”，不宜赋予股东直接以自己名义进行投诉举报的权利。

　　另外，对于行政机关作出的消除金融机构主体资格的行政行为，如撤销金融机构的行政决定，在该行政决定效力存续期间，金融机构的主体资格在法律上已不存在，形式上不能以金融机构的名义对外提出相关主张。但对该行政决定不服的，应当赋予金融机构提出主张的权利，否则将可能导致行政行为无法被监督、合法权益无法被救济的后果。因此，金融机构的股东会、董事会等认为行政机关作出的行政行为侵犯金融机构经营自主权的，可以以金融机构名义申请行政复议、提起行政诉讼。其中，侵犯经营自主权的行为除前述撤销金融机构行政决定外，还包括行政机关作出的直接干预人事任免、干预内部治理与股权事务、非法设定经营限制或义务等行政行为。前述结论同样适用于金融机构的股东是否具有诉权主体资格的判断。即：金融监管机构依法作出撤销金融机构股东的股权许可决定并送达后，主要股东可能因股权许可被撤销而不再具有相应资格，其形式上不能以金融机构主要股东身份提出相关主张，但对股权许可撤销决定不服的，因该决定将导致其主要股东资格丧失，其可以就该决定依法申请行政复议、提起行政诉讼。

　　2019年1月19日施行的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》第5条规定：“中国人民银行设下列内设机构：……（十六）金融消费权益保护局。综合研究金融消费者保护重大问题，拟订发展规划和业务标准，建立健全金融消费者保护基本制度。牵头建立金融消费者保护协调机制，统筹开展金融消费者教育，牵头构建监管执法合作和非诉第三方解决机制。协调推进相关普惠金融工作。依法开展中国人民银行职责内的金融消费权益保护具体工作。”2023年10月29日施行的《金融监管总局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《金融监管总局编制规定》）第9条规定：“国家金融监督管理总局设下列正司局级内设机构：……（十九）金融消费者权益保护局。拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。”根据前述规定，中国人民银行及其分支机构与国家金融监督管理总局及其派出机构对侵犯金融消费者合法权益的行为依法都具有相应的处理职责与机构。由于国家金融监管总局机构改革的时间不长，而相关金融消费者保护职责的处理职能又有了较大幅度调整，即《金融监管总局编制规定》第3条规定：“国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。”因此，金融消费者在向行政机关投诉举报时，可能向不同类型的金融机构提出主张，尤其是当被投诉举报对象为银行机构时，更是如此。

　　关于金融消费者权益保护工作的各部门职责分工，《金融监管总局编制规定》第7条规定：“国家金融监督管理总局牵头建立统一的金融消费者投诉举报流程和标准体系。国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会按分工落实或督促相关机构落实投诉举报处理主体责任，依法查处侵害金融消费者合法权益的行为。”根据该规定，中国人民银行及其分支机构与国家金融监督管理总局及其派出机构在部分事项上的监管职责具有紧密关联。相关主体对监管职责主体存在分歧时，应当结合具体事项予以确定。金融监管机构对投诉举报事项是否具有处理职责，根据其对被投诉举报人的直接监管职权管辖范围确定。对此，2024年6月28日制定的《国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会关于金融消费者权益保护相关工作安排的公告》作出如下具体规定：“……二、调整接收办理金融消费者反映投诉事项的职责分工，国家金融监督管理总局统一接收转办金融消费者对银行业金融机构（含信托公司、消费金融公司等非银行金融机构）、保险机构的投诉事项，中国人民银行接收转办金融消费者对非银行支付机构、征信机构的投诉事项，中国证券监督管理委员会接收转办证券期货基金业的投诉事项。三、金融消费者、投资者反映的信访、举报事项由国家金融监督管理总局、中国人民银行、中国证券监督管理委员会按照各自法定职责和监管权限分别接收办理。”金融监管机构对其是否具有监管职责存在争议的，可以根据前述公告，结合投诉举报的具体事项依法认定监管职责主体。

　　对于不属于其监管职责范围的投诉举报事项，金融监管机构可以依法将投诉举报事项转办或者告知投诉举报人向有权机关反映。若投诉举报人对金融监管机构转办、告知行为不服，或者以金融监管机构未依法履行投诉举报处理职责为由申请行政复议、提起行政诉讼，行政复议机构、人民法院应当依法对投诉举报人的复议或者诉讼请求不予支持。反之，若金融监管机构将依法应当由其作出答复或者处理的投诉举报事项，按照信访事项处理或者转交给其他主体处理，投诉举报人依法申请行政复议、提起行政诉讼，要求责令金融监管机构履行法定职责或者确认不履行法定职责违法，行政复议机构、人民法院应当依法对投诉举报人的复议或者诉讼请求予以支持。

　　《金融监管总局编制规定》第12条规定：“国家金融监督管理总局对派出机构实行垂直管理。”《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第25条规定：“国务院部门管辖下列行政复议案件：（一）对本部门作出的行政行为不服的；……”第27条规定：“对海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”根据前述规定，对中国人民银行、国家金融监督管理总局作出的行政行为不服的，向本机关申请行政复议；对其他金融监管机构作出的行政行为不服的，向该金融监管机构的上一级金融监管机构申请行政复议。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第14条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第15条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”根据前述规定，对中国人民银行分支机构、国家金融监督管理总局派出机构作出的行政行为不服提起行政诉讼的，一般由基层人民法院管辖。对中国人民银行、国家金融监管总局作出的行政行为不服提起行政诉讼的，由中级人民法院管辖。需要注意的是，金融监管行政诉讼案件虽然数量不多，但有的案件可能涉及金融安全或者属于新类型案件，应当积极探索提级管辖。《行政诉讼法》第24条规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。”《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（法发〔2023〕13号）第4条规定：“下级人民法院对已经受理的第一审刑事、民事、行政案件，认为属于下列情形之一，不宜由本院审理的，应当报请上一级人民法院审理：（一）涉及重大国家利益、社会公共利益的；（二）在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的；（三）......有助于形成示范性裁判，推动同类纠纷统一、高效、妥善化解的；（四）具有法律适用指导意义的；（五）上一级人民法院或者其辖区内人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧的；（六）由上一级人民法院一审更有利于公正审理的。上级人民法院对辖区内人民法院已经受理的第一审刑事、民事、行政案件，认为属于上述情形之一，有必要由本院审理的，可以决定提级管辖。”根据前述规定，对于符合提级管辖情形的案件，中级人民法院应当依法、主动依职权或者依下级人民法院报请提级管辖。

我国投诉举报制度是连接公众与治理体系的桥梁，既是社会矛盾的“减压阀”，也是治理现代化的“推进器”，是实现公共利益与个人权益平衡的有效保障。近年来，在金融监管领域，投诉举报案件数量居于首位。要妥善解决此类行政争议，先应明确“投诉举报”这一概念。当前，在不同规定或领域中，“投诉”“举报”的内涵与外延不尽相同。如《行诉法解释》第12条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……”在行政诉讼领域，“投诉”行为一般旨在维护自身合法权益因而被纳入行政诉讼受案范围，而并非基于自身合法权益目的要求查处的行为则被界定为“举报”，不被纳入行政诉讼受案范围。但是，《银行业保险业消费投诉处理管理办法》第2条规定：“本办法所称银行业保险业消费投诉，是指消费者因购买银行、保险产品或者接受银行、保险相关服务与银行保险机构或者其从业人员产生纠纷，并向银行保险机构主张其民事权益的行为。”即按照金融监管领域的习惯做法，“投诉”概念主要运用于要求解决民事争议的诉求，不纳入行政诉讼范围，其在用法上与行政诉讼领域并不相同。为便于理解与准确运用，本文统一采用“投诉举报”概念，并将其界定为公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵害其自身合法权益，请求行政机关依法履行查处等监管职责的行为。因此，在实践中，对于不同主体所称“投诉”“举报”性质的认定，不应局限于其名称，而应根据该行为是否基于自身合法权益以及是否要求行政机关履行查处职责等因素作出判断。

当前，投诉举报行政案件数量的显著增长，一方面反映出投诉举报制度运行有效、公众参与监督的积极性提升，另一方面也暴露出该制度在实践中存在被不当适用甚至滥用的可能。对此，我们既要充分保障投诉举报权利的正常行使，也要采取有效措施遏制权利滥用。

首先，投诉举报应当基于真实意思表示。实践中，有的地区已经出现“牟利性职业索赔投诉举报人”，有的机构或个人冒充他人名义进行投诉举报，金融监管机构直至在处理投诉举报时才发现该投诉举报并非名义“投诉举报人”的真实意思。投诉举报与复议、诉讼等救济路径相同，基于真实意思表示属于当然之义。因此，金融监管机构在收到投诉举报后，可以要求投诉举报人提供真实个人身份信息，并以适当方式核查投诉举报人的真实意思表示，调查相关事实。投诉举报人不能证明其身份真实性或者投诉举报确为其真实意思表示的，金融监管机构可以依法不予受理。

其次，投诉举报人与投诉举报事项应当具有利害关系。本文所界定的“投诉举报”包含两个要素，其中首要因素为投诉举报人自身合法权益。因此，投诉举报人以其合法权益受损为由向金融监管机构投诉举报的，应当首先证明其具有相应的合法权益，否则因其不属于“投诉举报”，金融监管机构可以不予答复或处理。同样，投诉举报人对金融监管机构的答复或者处理结果不服申请行政复议、提起行政诉讼的，应当提供初步证据证明其具有相应的合法权益，否则金融监管机构对“投诉举报”的答复或处理并不影响“投诉举报人”的合法权益，行政复议机构、人民法院可以依法不予受理。对于投诉举报人已经尽到初步证明责任，金融监管机构主张投诉举报人不具有合法权益或者因民事交易等原因已丧失相应合法权益的，应当提供相应证据证明其主张成立。

需要注意的是，投诉举报制度保护的是合法权益，即金融监管机构对投诉举报事项的处理，并不保护投诉举报人的非合法权益。投诉举报人故意实施不合法、不诚信行为取得金融服务后，又以金融机构向其提供该金融服务违法为由，要求金融监管机构对金融机构予以查处或者履行监管职责的，金融监管机构一般不予支持。其主要理由为：若金融监管机构对金融机构提供金融服务行为进行查处，否定金融服务行为的合法性或效力，可能导致投诉举报人实施了不合法、不诚信行为而无须承担不利后果，即客观上保护了不合法权益。因此，金融监管机构对投诉举报所作答复或者处理，对投诉举报人的合法权益并不产生实际影响。投诉举报人对该答复或处理不服申请行政复议、提起行政诉讼的，行政复议机构、人民法院依法不予支持。但是，不保护投诉举报人非合法权益并不能成为金融监管机构不依法履行监管职责的正当事由。金融机构在提供金融服务时未尽到法定审查义务，导致其违法提供金融服务，金融监管机构不能以非合法权益可能得到保护为由，拒绝履行其依法应当履行的监管职责，这也是维护健康公平金融秩序的法定要求。另外，法律、法规、规章明确规定金融监管机构应当对该提供金融服务行为履行监管职责的，应当适用该规定。

　　值得研究的是，投诉举报人对金融监管机构就投诉举报事项的处理行为是否具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。对此问题，可以从投诉举报人与金融监管机构所作行政行为之间的利害关系进行分析。投诉举报人首先应当与投诉举报的事项具有利害关系，金融监管机构才能受理该投诉举报。金融监管机构对投诉举报事项作出答复或处理的行政相对人，是与投诉举报事项具有利害关系的投诉举报人。金融监管机构收到投诉举报后，未依法履行答复或处理职责的，投诉举报人可以依法申请行政复议、提起行政诉讼，要求金融监管机构依法履行处理投诉举报事项的法定职责。

　　实践中争议较大的是，金融监管机构已经作出答复或处理的，投诉举报人对答复或处理的结果不服，是否具有依法申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。一种观点认为具有主体资格，主要理由为：金融监管机构对投诉举报所作答复或处理，直接影响投诉举报的目的能否实现。若否定投诉举报人对答复或处理结果主张权利的资格，将导致金融监管机构可以任意作出答复或处理而不受监督，投诉举报制度的功能将被架空。另一种观点认为不具有主体资格，主要理由为：金融监管机构针对投诉举报作出答复或处理，表明其已经履行了相应法定职责，投诉举报的目的已经实现。金融监管机构对被投诉举报对象所作处理，其行政相对人并非投诉举报人。若肯定投诉举报人对答复或处理结果主张权利的资格，将导致就同一投诉举报事项，投诉举报人可以以未履行处理投诉举报法定职责以及对投诉举报处理结果不服为由提起两个不同诉讼，无疑将大幅增加金融监管机构的诉累。

我们认为，前述两种观点都有其合理之处，在司法实践中也各有相应的不同做法。相比而言，在判断投诉举报人申请行政复议、提起行政诉讼主体资格时，采取兼具前述两种观点合理之处的折中观点，效果可能更佳，既要有效保障投诉举报人的投诉举报权利，督促金融监管机构依法履行对投诉举报进行调查、处理的法定职责，又要防止额外增加金融监管机构的负担，减少行政与司法资源的浪费。对此，应具体区分如下三种情形处理。

一是金融监管机构未作答复的。金融监管机构在形式上符合未履行对投诉举报事项进行调查处理情形，投诉举报人可以以此为由申请行政复议、提起行政诉讼。

二是金融监管机构作出答复但未作处理，即认为投诉举报对象不存在违法违规事实并以此为由对投诉举报人作出答复的。为避免金融监管机构未作实质调查而迳行作出答复，投诉举报人依法以金融监管机构未履行对投诉举报作出处理职责为由申请行政复议、提起行政诉讼的，一般不宜直接不予受理。

三是金融监管机构已作处理，即已经认定金融机构存在违法违规事实的。客观上，金融监管机构已经履行调查处理职责，投诉举报人认为金融监管机构未作出行政处罚、未采取监管措施或者处置后果较轻的，因投诉举报人不属于金融监管机构处理行为的行政相对人，即处理结果对投诉举报人的合法权益通常不具有直接影响，投诉举报人一般不具有以此为由申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。但也存在例外情形，例如金融监管所作处理属于行政机关的法定职责，且该法定职责的履行直接影响投诉举报人的合法权益等。在前述情形下，投诉举报的性质实质为要求行政机关履行查处法定职责的申请，投诉举报人与处理结果具有直接利害关系，或者法律规定直接赋予其相应主体资格，投诉举报人则依法可以就金融监管机构的处理行为申请行政复议、提起行政诉讼。其中，直接影响投诉举报人合法权益的情形，既包括减少其民事权益损失，如排除投诉举报对象妨碍其民事权益实现的行为或制止投诉举报对象损害其民事权益的行为，也包括增加投诉举报人民事权益，如对投诉举报对象的查处直接影响其依法可以获得奖励的数额。

本文所界定的“投诉举报”包含两个要素，除基于投诉举报人自身合法权益之要素外，另一要素为对行政机关所提出的要求为履行对被投诉举报对象的违法行为进行查处的法定职责。一般的情形是，投诉举报人在与金融机构或其他民事主体发生纠纷后，投诉举报人认为纠纷相对方存在违法行为，通过要求行政机关对该违法行为进行查处，从而提出投诉举报。若投诉举报人提出的投诉举报请求不属于行政机关法定职责的，如以金融机构工作人员的业务行为不符合金融机构内部规定为由要求金融监管机构对该工作人员进行处理，或者要求金融监管机构解决投诉举报人与金融机构之间的民事争议、对民事活动进行监管的，金融监管机构一般可以不作相应的处理，或者其所作答复或处理对投诉举报人的合法权益并无实际影响。但基于投诉举报事项涉及投诉举报人自身合法权益，为充分保护合法权益、有效预防与化解相关争议，金融监管机构宜依法向投诉举报人进行释明，依法按照信访事项处理、交办、转送，或者依法转交被投诉金融机构办理、引导各方通过调解和解等方式解决。若投诉举报人对金融监管机构的前述做法不服，申请行政复议、提起行政诉讼的，行政复议机构、人民法院依法不予受理，可以向投诉举报人释明，告知其可就相关民事争议通过民事诉讼等途径解决。

投诉举报类案件属于行政机关尤其是行政级别较高的行政机关反映问题较为强烈的案件类型，主要原因为少数主体不当行使投诉举报权利，通过将行政机关引入其与其他民事主体之间的纠纷，或者不当行使申请复议、提起诉讼权利，将行政机关、其他民事主体等更多主体引入到复议、诉讼程序中，迂回达成其真实目的或实质诉求。对此，我们应当在依法、充分保障投诉举报人合法权益的基础上，针对投诉举报人提出的相关主张依法作出回应或处理，以尽可能少的成本化解纠纷、救济权利。

首先，对于追加被投诉举报对象参加诉讼的处理。投诉举报人在对金融监管机构申请行政复议、提起行政诉讼时，可能将被投诉举报的金融机构列为第三人。行政复议机构、人民法院也可以依职权或者根据被投诉举报金融机构的申请，追加被投诉举报金融机构为第三人。实践中，有的投诉举报人以被投诉举报的金融机构未作为第三人参加复议、诉讼程序为由，主张复议、诉讼程序违法甚至拒绝正常参与行政复议、诉讼程序。对此，需要正确理解行政复议、行政诉讼的第三人制度。以行政诉讼为例，《行政诉讼法》第29条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”《行诉法解释》第26条第2款规定：“……应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”第28条规定：“……应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”第30条规定：“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。与行政案件处理结果有利害关系的第三人，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知其参加诉讼。人民法院判决其承担义务或者减损其权益的第三人，有权提出上诉或者申请再审。行政诉讼法第二十九条规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书损害其合法权益的，可以依照行政诉讼法第九十条的规定，自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内，向上一级人民法院申请再审。”第79条第2款规定：“……第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。”根据前述规定，行政诉讼的第三人身份具有多种可能，包括原告型、被告型以及利害关系人型等，第三人参加诉讼程序的目的或作用主要为保障该主体的合法权益、帮助查明事实以更好审理案件等。在诉讼程序中，发生纠纷的主体为原告与被告，第三人是否参加诉讼程序并不直接影响案件的办理。因此，第三人参加诉讼程序与否，应当尊重第三人的意愿，人民法院也具有一定的裁量权限。投诉举报人对未追加被投诉举报的金融机构作为第三人提出异议的，不影响案件的正常办理。另外，基于第三人辅助性的诉讼地位，行政复议或者行政诉讼案件的处理结果未直接决定或者判决被投诉举报的金融机构承担义务或者减损权利的，被投诉举报的金融机构一般不具有就行政复议案件提起诉讼或者就行政诉讼案件提出上诉、申请再审的主体资格。

其次，对于同一主体多次投诉举报的处理。实践中，有的投诉举报人基于各种原因，在金融监管机构已经或正在处理其投诉举报时，就同一事实重复向同一或不同金融监管机构投诉举报。对于重复投诉举报行为，金融监管机构是否作出处理对投诉举报人的权利义务一般都不产生实际影响。另外，行政机关对投诉举报的处理，依法可能需要经历补正、延期、转办等环节，这些环节中的行为主要为处理投诉举报所作的准备，通常都将被投诉举报的最终处理结果所吸收，因而一般对投诉举报人的权利义务也不产生实际影响。金融监管机构在作出终局性答复之前，对同一投诉举报事项作出的过程性答复或者处理，对投诉举报人的权利义务一般也不产生实际或终局影响。综上，投诉举报人对金融监管机构的答复或者处理等行为不服申请行政复议、提起行政诉讼的，应当依法就对其权利义务产生实际或终局影响的答复或者处理结果提出。

最后，对于多个主体就同一事项投诉举报的处理。金融监管领域投诉举报一般具有群体性特征，同一事项可能涉及多个主体，某一主体就该事项投诉举报后，其他主体也可能就同一事项再次投诉举报。金融监管机构不能以重复处理为由拒绝作出答复或处理，从而导致金融监管机构需要对同一事项多次作出相同答复或处理，无疑增加大量不必要的行政成本。对此，可以结合投诉举报所处阶段作出相应处理。金融监管机构已经受理投诉举报但尚未处理时，其他主体就同一事项投诉举报的，金融监管机构可以将后续提出的投诉举报合并处理。金融监管机构已经就投诉举报事项作出处理，但该处理尚未得到复议诉讼程序确认效力的，可以在其效力被确认后再作处理。且该处理已经行政复议、行政诉讼程序予以支持，其他主体就同一事项再次投诉举报的，金融监管机构可以依法作出相同处理。需要注意的是，前述所指“行政复议、行政诉讼程序予以支持”，是指该处理的效力已被确认的情形，即行政复议决定已确认该处理的效力且当事人未就该复议决定提起行政诉讼的，以及已生效的行政诉讼裁判确认该处理的效力。在前述情形下，其他主体对该处理申请行政复议、提起行政诉讼的，行政复议机构、人民法院可以告知其示范案件已经作出的决定、裁判，并履行释明义务。其他主体坚持申请行政复议、提起行政诉讼的，行政复议机构、人民法院可以依法受理并参照示范案件作出复议决定、行政裁判；对于构成不当行使救济权的，不予重复处理。

　　值得研究的是，关于投诉举报制度，一方面社会公众对于行政机关对投诉举报案件的处理效率、效果并不完全满意，许多矛盾纠纷并没有得到实质解决，另一方面监管部门也常常因为案件量大，且大量问题并非行政管理职责范围而疲于奔命。对此，我们认为要辩证统筹地看待这项制度：第一，投诉举报制度是宪法规定的公民监督权利的延伸，也是监督行政机关充分、依法履行法定职权的一项重要制度，包括行政机关、复议机构、人民法院要落实以人民为中心的理念，树立和践行正确政绩观，依法执行好这一制度，充分保障当事人的合法复议权、诉讼权；第二，对于办理案件过程中发现的各种纠纷问题，如果属于行政监管范围的，则监管部门应积极履职，即使属民事纠纷等非监管范围，也要履行引导职责，而不应对群众反映的问题不管不问。对于当事人自身非法行为引发的案件，即虽然当事人不具有值得保护的合法权益，但监管部门发现了金融机构存在违法、违规行为的，也应该及时履行监管职责；第三，针对确实属于不当行使申请复议权、诉权的情形，复议机构、人民法院应与监管部门充分沟通，在依法处置的基础上，加大典型案例的宣传和复议前、诉前化解工作力度，引导当事人认识到浪费行政、司法资源也无法达到其目的的法律后果。对于所谓“牟利性职业索赔投诉举报人”等性质恶劣的典型滥诉情形，也可以借鉴探索建立不予立案或黑名单制度，从而减少相关滥诉情形。