张西峰：论我国金融监管和解制度的构建

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研究背景与问题提出

1.制度实践演进背景

（1）金融业复杂执法场景催生金融监管和解制度（当事人承诺制度），该制度允许监管机构调查涉嫌违法期间，与当事人协商签订约束性和解协议，终止检查、调查程序。

（2）立法草案变动历程：2022年11月银保监会《银行业监督管理法(修订草案征求意见稿)》第74条首次拟设立银行业监管和解制度；2025年12月该草案提交全国人大常委会审议时删除该条款，删除原因是国家金融监督管理总局承接原银保监会监管职能，需由新监管主体重新立法适配监管体系；后续中国法学会银行法学研究会《中华人民共和国金融监督管理法(专家建议稿)》第100条再次提议设立金融监管和解制度。

（3）制度天然优势：相较于传统行政调查，可快速制止违规行为、防止损害扩大，节约监管资源与调查成本，当事人自愿履约意愿更强，利于损害弥补与金融市场稳定。

2.现存现实与理论困境

（1）理论冲突：传统行政法行政权不可处分原则，与监管和解协商、妥协的运行特征存在冲突，引发制度正当性质疑。

（2）实践空白：制度本土化构建中，适用范围、启动条件、程序规则、风险防控与监督机制等内容缺乏完善设计。

（3）研究目标：一是理论层面跳出传统行政和解框架，搭建专属法理基础；二是制度层面依托理论逻辑完成体系化规则构造，保障实践应用价值。

02

监管和解行政化定位及其固有局限

1.立法与实践长期绑定行政和解定位

（1）证券期货领域为典型代表，证监会2015年《行政和解试点实施办法》率先落地行政和解试点；2019年修订《证券法》第171条设立当事人承诺制度，法律属性仍界定为行政和解。

（2）配套法规延续行政和解框架：国务院《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》、证监会配套实施规定、和解金管理规则均在行政和解体系内设计规则；落地案例包含证监会与高盛（亚洲）、司度（上海）等机构达成的行政和解案件。

（3）整体金融领域已落地监管和解，均承袭行政和解传统模式，为制度落地受限埋下隐患。

2.行政权不可处分原则造成理论桎梏

（1）学界主流将金融监管和解归入行政法律关系，认定证券执法、证券监管和解属于行政执法、行政和解范畴，受行政法规则约束。

（2）行政权兼具权力与义务双重属性，具备法定性、强制性，行政主体不得自由处分职权，放弃、协议处分公权力需承担法定责任；契约属于私域运行机制，公权力契约化被传统理论认定存在权力异化、滥用风险。

（3）该理论约束直接压缩制度适用空间：2015至2022年证监会行政和解试点七年仅办结两起案件，适用频次极低；根源为行政权不可处分原则下适用条件严苛，监管机构启动程序顾虑较多，制度效能难以释放。

3.依托通用行政法治解释存在局限性

（1）现代行政法治呈现民主化、契约化、合作化趋势，行政指导、协商、承诺等非强制手段普及，学界多以协商行政、行政契约、行政裁量空间论证监管和解正当性。

（2）金融监管已从单向管控转型协同治理，监管机构兼具规则制定、风险防控、市场守护多重身份，金融监管权结构、运行模式、问责机制已超出传统行政权解释边界。

（3）以普遍性行政法治发展论证金融监管和解正当性，无法覆盖金融监管机构专业性、风险导向性、动态回应性等专属特征，理论解释精准度不足，需要脱离行政法范式构建独立法理依据。

03

金融监管和解独立于行政执法的理论支撑

1.金融监管机构具备独立性

（1）独立性的历史演变。早期金融监管依附一般行政执法，专业化、自主性不足；整体金融利益成型、金融专项立法完善后，催生独立监管机构与专属监管行为，私法、普通行政法实施逻辑均无法适配金融法执行需求。金融市场复杂化、系统性风险防控需求提升，推动监管机构逐步脱离普通行政体系，形成专业化独立机构，该机构设置以维护整体金融利益为核心目标，适配金融法律落地监督需求。

（2）独立性的具体表现。组织与权力架构差异：普通行政机关遵循层级命令服从机制，裁量空间有限；独立金融监管机构普遍采用委员会制，依法获得准立法权、准行政权、准司法权复合职权，排除不当行政干预，依托专业判断开展监管。域外成熟实践：美国SEC直接对国会负责，委员任期与行政任期错开，归为联邦“第四部门”；英国FCA对议会负责，规则制定、执法无需政府指令；法国AMF具备独立法人格，为独立公共机构；德国BaFin、韩国金融监督委员会均由立法明确独立监管地位。我国现状：金监局、证监会调整为国务院直属机构，地位有所提升，但仅具备相对独立性，距离完全专业化独立治理地位仍有完善空间。

2.金融监管权拥有专属本质属性

（1）核心属性为金融法律实施监督权。金融监管权伴随金融专项立法诞生，核心职能是监督金融法律实施，服务整体金融利益，具备行业性、专业性、持续性；普通行政权以区域社会管理为核心，管理权为本原属性，监督权为附属，二者本原属性相反。监管对象仅限金融行业主体，区别于行政机关全域管理；执法手段包含行政处罚、司法诉讼，行政机关一般不主动发起司法诉讼。

（2）权力本身具备独立法律地位。整体金融利益成为独立法益后，金融监管权为保障该法益落地逐步独立，依托独立监管机构形成集三类权能于一体的新型权力统合体，属于适配金融专业治理的权力调适，未否定传统分权理论。金融监管权在法定范围内依托专业判断自主行权，目标为防控金融风险、保障金融体系稳定，逐步发展为与立法、行政、司法权互动协同的新型国家权力。

3.金融监管和解具备非行政化属性

（1）理论层面：依托独立金融监管权开展和解，属于监管机构专业裁量范围，服务整体金融利益，不属于行政权处分，不存在行政法层面理论障碍。

（2）行为特征：以平等合意、契约协商为核心，监管模式从单向命令服从转向公私协同合作，未削弱监管权威，属于监管理念现代化转型。

（3）制度功能：兼顾监管效率与程序公正，柔性纠错降低市场震荡，推动市场主体从被动合规转向主动整改，依托独立制度弹性实现多元价值平衡。

04

金融监管和解制度体系化构造方案

1.基础制度框架

（1）适用时段：仅限金融监管机构现场检查、调查启动后、出具最终结论前。

（2）主体结构：协议缔约方限定金融监管机构与被监管金融市场主体。

（3）启动要件：当事人提交书面申请，承诺限期整改、赔付损失、消除不良影响，监管机构审核同意后方可达成和解，进而终止调查、检查程序。

（4）规则配套体系：覆盖申请受理、和解金核定、协议公示异议、程序终止、履约监督、程序重启全链条规则设计。

2.实体性适用规则

（1）积极适用条件（正面约束）。经济理性约束：适用和解的社会总收益需高于监管执行成本，以成本收益分析作为启动决策依据，节约执法资源、修复市场秩序、保护投资者权益、稳定机构经营均可计入正向收益。合法性约束：和解协议内容不得违反法律强制性规定，不得侵害国家利益、社会公共利益、第三方合法权益。目的性约束：启动和解需契合风险防控、市场公平秩序维护、监管效能提升的核心监管目标。

（2）消极适用条件（负面排除清单）。绝对禁止情形：涉嫌危害国家安全、严重扰乱金融秩序、涉嫌刑事犯罪、主观恶意明显、多次重复违法的主体，一律不得适用和解。裁量排除情形：重大疑难、具备司法与执法示范指导意义的典型案件，监管机构可自主决定不予适用。程序二次申请限制：同一案件和解申请被驳回、无正当理由撤回申请后，无新事实、新证据不得重复提交申请。特殊主体审慎约束：系统重要性金融机构、高风险金融控股公司，设置更严格准入条件或附加特殊履约义务。

3.程序性运行规则

（1）程序启动规则。启动原则：以当事人自愿申请为核心原则，保障和解契约属性与履约主动性。双路径启动模式：一是当事人自主书面申请；二是监管机构初步调查核实基础上，有权提出和解建议，但不得胁迫、强制当事人达成和解。申请窗口期：调查启动后、调查结论出具前；参考英国FCA规则，不同申请时段对应差异化和解金标准，越早申请和解金承担标准不同。协商终结边界：监管机构完成完整调查、查实全部违法事实后，不得再开展和解协商。

（2）和解协议内容规则。协商自治：监管机构与当事人自主协商协议条款，监管机构有权要求当事人修改不完善承诺内容，拒绝修改则不予和解。和解金核定规则：遵循成本比较原则，以最低监管成本实现风控与秩序修复；和解金需覆盖违法损害，制裁成本需高于违法收益，以遏制同类违规常态化，达到预防性规制效果。协议生效要件：内容达标后予以公示，正式作出和解决定后方具备约束力。

（3）程序终止与重启条件。当事人违约终止：无正当理由拒不履行、不完全履行协议，终止和解，重启调查检查程序。客观情势变更终止：和解依托的基础事实发生根本性变动，履约无实际价值，终止和解并重新选择监管措施。信息不实终止：当事人提交虚假、残缺、误导性信息，且实质性影响监管决策，终止和解程序，追责不实披露行为。

4.风险控制与监督配套机制

（1）风险控制机制。潜在风险类型：规制弱化风险：和解不以违法认定为前置，不当适用易纵容违法，催生市场主体侥幸合规心理。监管俘获风险：监管机构兼具公益代表与协商主体双重身份，存在缔结不当协议、损害整体金融利益的利益冲突隐患。防控路径：实体限缩适用范围：仅适用于案情简单、危害性偏低、调查成本偏高、当事人积极配合的案件，排除重大示范案件、复杂争议案件。程序透明化：确立信息披露义务，除商业秘密外，案情、承诺内容、协议文本、和解决定全部对外公示。利害关系人保障：和解影响第三方权益的，需征询意见、接收书面异议；涉及重大公共利益必须召开听证会。

（2）履约监督机制。日常监督手段：当事人定期提交履约报告（法定义务），监管机构配套现场、非现场核查，可委托第三方专业机构评估，搭建报告—核查—评估反馈闭环监管模式。量化动态监测：搭建履行动态监测系统，设置整改完成率、和解金支付进度、合规体系修复、市场影响修复等量化指标，实现全过程动态监督。

（3）履约差异化法律后果。完全履约：监管机构依法终结调查程序，协议权利义务结清。恶意违约：重启调查并作出行政处罚，要求当事人承担执法合理开支，取消和解从轻待遇；恶意造假、拖延履约可施加惩罚性财产处罚。

（4）履约验收闭环。履约完毕后监管机构书面核查验收，形成评估报告归入监管档案，验收结果作为后续合规评级依据。

05研究结论

1.金融监管和解不属于行政权处分行为，金融监管机构、监管权的独立性是该制度成立的逻辑起点，能够破除行政权不可处分原则的理论阻碍。

2.金融监管和解是现代金融监管理念转型体现，属于现代化金融治理组成部分，核心目标为落实监管职责，提升金融体系效率、秩序与安全，维护整体金融利益。

3.制度适用需坚守自愿、公开、裁量、适度、多方参与原则，严禁损害社会公共利益。

4.依托实体刚性规则、程序正义管控、多元监督制衡、配套制度衔接，可防范制度滥用风险，释放低成本、高效率监管优势，构建法治化契约式监管模式，提升我国金融监管综合效能。

5.完善路径需从实体要件、程序规范、监督体系三个维度完成一体化体系化立法构建。

06边际贡献

1.理论层面：区分金融监管权与普通行政权，论证金融监管和解的非行政化属性，跳出传统行政和解解释框架，依托监管机构独立地位、监管权监督权本质搭建专属法理基础，厘清制度正当性来源。

2.制度构建层面：完整设计积极/消极实体适用条件、全流程程序规则、风险防控与履约监督体系，提供可落地、层次清晰的标准化规则方案，填补制度细化设计内容。

3.实践应用层面：明确和解金定价的成本比较原则、差异化违约追责、信息公开与利害关系人参与机制，平衡监管柔性与执法刚性，兼顾监管效率与市场稳定，适配我国金监局统一监管后的金融业监管新格局。

4.治理层面：推动单向管控型监管转向协商共治型市场化监管，在刚性执法与市场活力之间形成动态平衡，助力金融治理体系现代化建设。