孟飞：金融基本法的规范属性

《金融法》作为金融领域基本法的定位已经明确，但理论界对其定位的精确内涵及其体现的规范属性仍存在一定程度的模糊认知，难以为立法者提供明确的理论参考。对此，领域法理论和法体系理论提供了有效的分析工具。从领域基本法的定位来看，《金融法》应是金融领域法律体系的统合基本法，具有纲领法、框架法、公私融合法的规范品格。据此，金融基本法的规范属性体现在三个方面：一是以金融体系自身及其与实体经济的关系为规制对象，具备规范内容的齐整性；二是以法律关系为支点，整合形成监管组织法、监管行为法、规制性私法、促进措施法等多元规范类型；三是在规范效力位阶上，与单行法具有同等形式效力，但在法律适用层面对单行法发挥实质优先的指引功能。

引言

“十五五”时期加强金融法治建设的一项重要任务是“完成金融法立法，充分发挥金融法立法导向和牵引作用，统筹推进其他主要法律法规立改废释”。《金融法》作为金融领域基本法的定位已经明确，且已被列入《全国人大常委会2026年度立法工作计划》。在此背景下，如何设计《金融法》的内容框架以实现其作为金融基本法的功能定位，成为亟待解决的核心议题。理论界对金融基本法的内容设计提出了多种方案，但彼此之间存在较大差异。2026年3月20日，司法部、中国人民银行、国家金融监管总局、证监会、国家外汇管理局联合公布《金融法（草案）》，更进一步引发了理论界与实务界的广泛关注，各方对草案所规定的内容结构、详略程度等问题，仍存在较大分歧。分歧的根源在于，尽管理论界与实务界已就《金融法》作为金融基本法的定位形成广泛共识，但对该定位的精确内涵及其所体现的规范属性仍存在一定程度的模糊认知。金融基本法的规范属性旨在回答其概念内涵及应当如何实施的问题。这不仅关系到金融基本法规范体系内部的逻辑一致性及其与其他单行法规范之间的融贯性，也直接影响着金融基本法内容框架的实质理性。基于此，本文结合领域法理论与法体系理论，先厘清《金融法》在金融领域法律体系中的功能定位，进而从规范内容、规范类型与规范效力三个维度探讨金融基本法规范的属性界定，以期为金融立法的完善提供理论参考。

一、《金融法》的领域基本法定位

《金融法》作为“金融业一部管总的基础性法律”的定位已然清晰。从法理上看，这一抽象定位实际意味着，《金融法》是金融领域法律体系中的基本法。正是这一特殊地位，决定了我国《金融法》应具备的规范品格。

从生成机制来看，金融基本法是伴随金融体制改革推进而形成的领域基本法。2008年国际金融危机发生后，我国积极推进金融体制改革，在市场化、法治化轨道上推进金融创新。金融体系的复杂特征日趋显著，不同要素之间的关联性更趋紧密。金融体制改革取得的制度成果和未来改革任务亟需金融法律加以确认和保障。而现行的多部金融法律法规在规范内容更新上较为迟缓，不同立法间存在诸多空隙，难以通过行业法模式来填补。在此背景下，金融基本法应运而生，旨在补充单行法的不足。进一步而言，领域基本法是在我国经济社会发展中涌现的新型领域事项与传统部门法之间紧张关系不断加剧的情形下形成的法律现象，它通过统合同一领域内的多部单行立法，最大限度地填补立法空白、化解立法冲突与矛盾。因而，问题导向是领域法范式的思维核心。

从体系定位来看，金融基本法是金融领域法律体系中的基本法。通常意义上的领域是指“学术思想或社会活动的范围”。理论界多持实用主义立场，对经济社会发展中涌现的新型领域进行归纳提炼，而非运用统一的判断标准去划定其类别与范围。由于法律规制对象的事物性质存在差异，特定领域会形成相应的法律规范群，并通过关联程度不同的多部立法加以表达。从这一方面来看，领域法规范体系化实际是法律规制对象的事物本质的规范集合。而关键问题在于，领域法内部是否必然存在一部基本法？对此，理论界多以特定领域中某部立法的地位基础性、内容综合性来判定其是否为领域基本法。基于此，理论界认为，《教育法》是教育领域的基本法，《劳动法》是劳动领域的基本法，《个人信息保护法》是个人信息新型领域的专门法和基本法。但从我国立法实践来看，立法机关无意在所有领域均制定基本法，对于一些新兴问题，“小快灵”立法成为更为适宜的模式选择。在法理上，领域基本法存在有所能和有所不能的作用空间。理论界据此提出了领域基本法的存续空间：与国家基本职能对应的领域、国家主导性强的行业领域、因同类行政事务归集形成的管理领域。这种判定方式实际上以国家干预特定领域事物的强度作为依据，国家干预越强的领域，越容易通过领域基本法实现国家管理资源的集约化运用，也越容易形成法律规范群的规模效应，并能充分体现公共政策的要求。实践中，制定领域基本法的驱动因素多元而复杂，既包括国家对特定领域事物介入的意愿与强度，也涉及领域事物本质与立法模式的交互影响。综合来看，在高度管制的金融领域，制定金融基本法具备坚实的现实基础。

理论界对金融基本法定位的认知和理解并不一致，存在通则法说、监管法说、促进法说等诸多观点。其中，通则法说和监管法说均强调金融基本法的规制特征，而促进法说则将金融基本法定位为金融现代化促进法。诸多理论学说的实质分歧在于，学者对领域基本法的具体内涵存在不同的理解。领域基本法是根据特定领域多部立法之间的关系而界定的。若某一特定领域只存在或只可能存在一部立法即可完成规制任务，则不能称其为领域基本法。同时，若某一领域存在彼此并行、不具有紧密关联性的多部立法，则该领域亦不能形成领域基本法。实际上，理论界在判定领域基本法时，采取自下而上和自上而下两种思维模式。前者形成领域基准法，而后者则形成领域统合法。

领域基准法是指，某部立法在特定领域内具有最低限度保障或保护的制度功能，其他单行法的内容设计和实施均应保障该基准法中基本权利的实现。典型立法例是我国《个人信息保护法》。作为数据领域的基准法，《个人信息保护法》规定的个人信息权利在数据访问、共享、利用过程中均应得到尊重和保障。为此，《政务数据共享条例》第37条第1款规定，政府部门及其工作人员在开展数据共享活动时，应当遵守《个人信息保护法》的规定。这当然地包括对个人信息权利的保护，而欧盟《一般数据保护条例》则提供了另一典型例证。2023年欧盟《金融数据共享框架条例》提案第5（1）条通过设定数据持有者的义务确立了客户享有的数据共享权，其中客户包括个人和非个人两种类型。该立法提案在确立客户数据访问和共享权利及其行使条件的同时，仍保障个人能够正常行使《一般数据保护条例》赋予数据主体的各项权利，包括访问权和可携带权。由此可见，在欧盟数据法律体系中，《一般数据保护条例》处于数据基准法地位，规定并保障个人数据基本权利。与之类似，我国《个人信息保护法》在数据领域法律体系中同样处于基准法地位。

领域统合法是指，某部立法在特定领域的法律体系中处于中枢地位，能够统领其他单行法规范的设计与实施。在这种模式中，领域基本法不是规定最低限度保障的基准法，而是特定领域内的通则性立法。理论界通常以原《民法通则》作为一般意义上通则性立法的典范，并将其作为其他领域法典化进程的重要参照。金融基本法是在遵循民事立法规定的前提下，对金融事项施加的共通性或原则性的规制要求，体现了立法者对金融领域事物的法律价值取向。领域统合法的一般规范要求可通过其他单行法具体实施，因而其他单行法被称为领域基本法的实施法。这种模式的典型立法例是《教育法》。从《教育法》与其他单行法的内容关联来看，后者实则是《教育法》所规定的教育基本制度在单部立法中的具体展开。

对比这两种领域基本法模式，金融基本法应属于领域统合法而非领域基准法，体现了鲜明的自上而下的思维模式。就此而言，《教育法》的立法经验具有重要的借鉴价值。从金融业发展实践来看，要让金融成为推动生产发展、促进社会进步的积极力量，仅对其实施监管是远远不够的。金融监管能够且应当成为金融体制改革、金融制度结构重塑的第一步。由此可见，金融基本法应当同时包括监管性和促进性规范，忽视其中任何一个方面，均会导致金融制度结构的不完整。因而，金融基本法在定位于金融领域通则性立法时，应采取提取公因式的立法技术，将现行金融法律法规甚至是部门规章中的共通性规定提炼为金融基本法规范，并辅以其他立法技术对跨行业、跨部门的金融事项给予规制。所谓归纳式提取公因式方法，更多的是从大量的部门规章中提取出一般性的监管规则，使之上升为法律规范，并以基本法和单行法分层确立为主要形态。其原因在于，我国立法机关并未采取打包式立法模式，对近十部单行法律法规进行一揽子制定或修改，而是采取了分阶段的推进模式。更为重要的是，现行金融法律法规和部门规章以细分行业为规制对象，呈现出高度分散的业别法特征，难以对跨行业、跨部门的金融事项进行有效规制。因此，立法者在提炼行业金融法共通性规范的同时，还应对跨行业、跨部门的金融事项给予专门规制设计。

从国际比较的角度来看，《金融法》的制定成为我国独具特色的制度设计，以法体系思维推进金融领域立法的完备，已成为可行的现实选择。在金融法律体系处于重塑阶段，金融基本法体现了纲领法、框架法、融合法的规范品格。

其一，金融基本法是面向未来金融发展和改革的纲领法。金融基本法是金融工作施策方针的法律，不仅规定了金融工作的总体目标和任务、基本原则，还进一步将金融发展改革任务分解至立法机关、政府部门、市场主体等各类主体。然而，金融基本法并未规定金融发展改革的全部具体事项，而是通过创设具有一定弹性的目的规范，确立金融体系的核心内容及其关键制度安排，同时借由金融本质的规范性要求，为各类市场主体的行为划定边界、提供方向性指引。中国特色社会主义金融的本质在于，金融要为实体经济服务，满足经济社会发展和人民群众的需要。与我国金融发展和改革的动态推进形成鲜明对比的是，现行金融单行法的更新缺乏整体性和协调性，且无力应对金融社会化与数智化带来的挑战。对于此，金融基本法提出了方向性、整体性的规范要求，不仅对当事人的行为形成拘束，而且为金融单行法的制定、修改提供了原则遵循。此外，金融基本法创设了大量的转介条款，要求特定的金融活动在符合本法规定的同时，还应遵守其他法律、行政法规的规定。这使得金融基本法在金融立法体系中成为纲领性法律。

其二，金融基本法是弥合金融法治与实践失调的框架法。实践中，金融活动纷繁复杂且处于持续变化状态中，致使金融法治常滞后于金融实践的发展。对此，金融基本法通过形塑框架秩序来解决两者的失调问题。相较于专业行政机关，立法者通常不具备金融领域所需的专业知识和技能。对于细分领域的具体金融事项，立法者可以授权金融管理机构制定监管规则。因而，金融基本法设置行政授权条款，要求金融监管机构制定和实施监管规则，体现出框架立法授权的特征。此外，金融基本法使用的抽象法律概念实则蕴含着对行政机关的任务授权以及行为拘束。申言之，金融基本法制度目标的实现，在一定程度上取决于行政机关能否续接框架法目标，从而积极制定具体政策并采取特定行动。框架性立法尽管有其缺陷，但相较于单行法修订的滞后性与不同步性，仍是务实且正当的制度选择，其不仅凝聚着立法者在金融政策目标和工具上的共识，也能够发挥行政机关因应金融体系变革的调适能力。

其三，金融基本法是涵括公法规范和私法规范的融合法。领域法以问题为导向，聚合了公法规范和私法规范，金融基本法亦体现了私法规范作为结构要素和运用行政手段进行规制的功能性协调特征。金融法律规范的二元结构不仅表现为私法规范和公法规范，还在私法规范中表现为任意性规范和强制性规范，其中公法规范和强制性私法规范体现了金融服务的公共政策要求。申言之，金融基本法是公法规范与私法规范的融合。在聚合状态下，公法规范与私法规范彼此独立，相互之间既可能呈现紧密关系，也可能处于松散状态。金融基本法所创设的私法规范，并非纯粹意义上的私法规范，而是规制性私法规范。在规制性私法结构中，金融监管与私法的关系犹如一枚硬币的两面。规制性私法规范体现了金融监管与私法规范的相互交错，不仅存在于银行、保险、证券等行业立法中，还应在金融基本法中得到类型化规定。

二、金融基本法规范的内容齐整性

金融基本法旨在对金融体系的制度架构与主要法律制度作出规定，因而在规范内容上呈现出较强的齐整性。然而，金融体系的规范内涵在现行法律与政策中尚不清晰，这直接影响着金融基本法规范内容的优化设计。

从概念演变来看，金融体系本是一个源于经济理论与经济政策的术语，现行金融立法已将其引入作为法律概念。实践中，法律文本表达金融体系概念的方式主要有两种。一是直接使用金融体系这一术语，指明其功能与结构。例如，《金融法（草案）》第6条和第14条已正式使用这一法律概念。此外，《金融稳定法（草案二次审议稿）》第2条明确将提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力作为维护金融稳定的目标。二是使用金融术语，间接指向金融体系。金融概念是金融基本法规范构造的基石，但其内涵具有多维面向性，具体内容指向应视具体情境而定。例如，法律文本使用“金融服务实体经济”时，此处的“金融”实际指的就是金融体系。由此产生的一个核心问题是：如何将金融体系这一经济术语向法律语言进行规范转化？

金融体系是一个综合性概念，通过这一体系可以进行金融交易、利率定价和政策调整等金融活动。在经济理论和经济政策上，金融体系是金融市场、金融中介、金融监管及相关技术等要素的集合与总称。我国现行政策确立了金融体系的六大核心要素，即金融调控、金融市场、金融机构、金融监管、金融产品和服务、金融基础设施。关于金融体系功能和结构的经济理论深刻影响着法学者对金融体系的认知，同时金融体系核心要素在经济政策上的界定亦影响着金融基本法内容框架的设计。然而，经济实质不能直接等同于法律形式。金融体系的经济实质与法律形式之间存在着一定的差异。经济理论对金融体系的认知和界定以资金流动为核心，考察资金流动的结构性方向、速度规模及其经济效应，而金融体系的法律形式理性则以不同主体之间的法律关系进行表达，考察的是不同主体之间权利（力）与义务的正当性配置。正因金融体系的复杂性和变动性，金融立法鲜少对其作出定义。

形成科学完备的金融法律体系是加快建设金融强国的一项重要法治任务。这一体系具体由金融基本法、中央银行法、金融稳定法、金融监管法等主要金融法律构成。作为金融基本法的规制对象，金融体系是一个抽象法律概念，且能够通过下位概念形成与金融单行法的联结关系。然而，金融体系兼具复杂性与变动性，运用法律语言对其进行界定，在法哲学层面属于认识论范畴。

从认识论的角度来看，对象领域的逻辑构造基础分为基本要素和基本关系。其中，基本关系在构造意义上先于基本要素，并成为构造系统的真正意义的基本概念。从金融的本质来看，金融体系在概念构造上具有两大面向。一方面，就金融体系自身而言，金融体系与其核心要素之间构成整体和部分的关系。尤为重要的是，金融体系的整体功能并不等于构成部分的简单相加。2008年国际金融危机带来的一个重大的法律理念变革是：金融体系存在严重的合成谬误问题，即微观个体的金融机构稳健，并不必然带来宏观金融体系的稳定。另一方面，金融体系作为经济社会领域的子系统，与实体经济之间既相互依存，又相对独立。金融活动的所有回报，最终均来源于生产性企业所创造的经济价值。金融体系积累的风险最终来源于实体经济中微观企业的生产性活动。与此同时，金融体系具有自我膨胀的天然属性，可能会产生一些负面影响，比如将资本导入生产力较低或投机性较强的活动，从而导致实体经济不同部门之间金融资源配置的失衡，或者引致过度金融化问题。

金融体系的定义应以金融的本质作为逻辑起点，即满足市场主体生产性和消费性资金需求，实现资金盈余和资金短缺的跨期配置和风险决策。基于此，法律意义上的金融体系应界定为：金融交易的场所、设施以及相关规制活动。具体而言，这一定义包括三项要素：（1）金融交易的标的是金融产品与金融服务，且交易本身属于受管制的金融活动，不仅对金融产品和服务进行管制，也对提供这些产品和服务的主体施加管制。（2）金融交易的场所、设施，具体包括不同类型和层次的细分市场以及金融基础设施。场所和设施因功能定位差异而存在法律规制上的差别对待。（3）对金融交易及场所设施施加微观个体与宏观整体两个层面的规制要求。微观层面的规制重点在于具体金融交易与个体金融机构，宏观层面则注重促进和保障金融体系的整体稳定。

上述金融体系的概念具有高度的抽象性，但这一概念决定了金融法律体系的价值取向与金融基本法的规范设计。法律概念是金融法律体系化的基本单元或基本元素，而法律概念的位阶性则是金融法律体系建构的逻辑基础。法律概念因其抽象程度不同而呈现不同的位阶差异，金融法律体系则是由不同位阶的法律概念构造而成。从这一方面来看，金融体系是金融法律概念谱系中最为抽象的概念，位居其下的是金融产品、金融服务、金融市场、金融机构、金融基础设施、金融促进、金融监管等一般抽象概念。而这些一般抽象概念在银行、保险、证券行业法中又有不同的具体形态，并由金融单行法中的具体概念加以构造。由此可见，金融基本法在界定金融体系概念的同时，亦界定了相关一般抽象概念，以法律概念谱系实现金融法律体系的统一性。

在确立金融体系作为金融基本法的基石概念时，一个不可回避的问题是，金融体系与金融活动的关系是什么？理论界将金融概念在立法上表达为金融活动。《金融法（草案）》第2条将金融活动作为法律调整的对象，且第3条第1款规定了金融活动的法律定义。从金融术语的法律表达原理和方法来看，将金融在立法上表达为金融活动，并据此划定金融基本法的调整范围是适宜的。然而，金融活动的法律概念应由法律元素构成。作为一项经济活动，金融是在时间和风险两个维度上优化资本资源配置。因而，“以货币资金为经营标的，通过信用授受方式实现资金融通，内含风险分配并具有收益期待的经济活动”这一金融定义仍是一个兼具描述性和功能性的经济定义。在法律概念界定上，描述式定义方法仍有其独特的功能。实际上，《金融稳定法（草案二次审议稿）》即采取该方法对金融体系的基本内容作出了规定。审议稿第2条在规定维护金融稳定目标时，金融机构、金融市场和金融基础设施作为金融体系的核心组成部分。应注意的是，审议稿第17条第1款在规定宏观审慎政策框架时，金融体系则同时包括金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动。这两个条款之间的差异在于如何理解金融活动。实际上，金融活动与金融机构、金融市场、金融基础设施是一种交错关系，即金融活动是通过金融机构、金融市场、金融基础设施作为载体而表达于外的行为。传统经济理论采取二分法将金融体系划分为金融机构和金融市场。但2008年国际金融危机的教训表明，以市场为导向的信用中介已成为系统性风险的重要来源。因而，金融体系运行及变革的概念性框架的基石在于功能，而不是机构或市场的具体形式。事实上，商业银行与金融市场之间存在着相当程度的替代关系。在金融体系的所有核心功能中，只有支付功能，难以由金融市场直接履行。金融基础设施是一个功能性概念，其运营机构无论是采取企业法人还是事业单位法人的组织形式，均应遵守相同的法律规范，因而其属于实现特定公共政策目标的商事组织。将金融活动纳入金融体系的范畴，旨在解决因金融机构和金融市场边界模糊而产生的监管套利问题。因此，金融体系应包括金融机构、金融市场、金融基础设施和金融活动等核心要素。然而，《金融法（草案）》第3条、第45条分别对金融活动和金融机构、金融基础设施作出了定义，但未对金融市场的概念进行界定。这表明，《金融法（草案）》虽将金融体系作为高位阶概念，但并未对其作出完整的概念界定。

金融基本法在整体意义上以金融体系发展改革为规范内容，旨在为金融体系内部运行及其与实体经济的良性关系提供法律框架，而其他单行法则旨在对细分行业或特定市场给予具体规制。从这一方面来看，金融基本法在规范内容上实现了对单行法规范的纵向与横向双重整合。

其一，在纵向维度上，金融基本法通过提炼细分行业立法和监管政策中的一般性规定，确立金融行业发展和监管的共通性规范。实践中，金融监管机构颁布了大量的部门规章和规范性文件，确立了各自管辖范围内的行业监管规范。在《银行业监督管理法》《商业银行法》《保险法》《证券投资基金法》均处于修改的背景下，金融监管政策的制度经验不仅应在行业立法中规定，各行业的共通性规范亦应同时纳入金融基本法。此种立法技术的功能在于，通过在金融基本法确立一般规范，不仅能够解决各部单行法修订时间不一、易留制度空白的问题，而且能够为未来金融市场创新提供原则性行为指引。金融基本法规范内容抽象性的局限可通过金融监管机构的行政裁量权或司法机关的裁判权加以缓解。在理想图景中，金融基本法规定的一般规范，应进一步细化为单行法的具体规范，并通过金融监管指引降低金融机构的合规成本。但在实践中，立法者多倾向于授权国务院及其金融管理部门制定规则，而该授权规定本身亦设定了国务院及其金融管理部门的规则制定权边界。

提炼金融行业发展和监管政策的共通性规范具有实践基础。我国现行金融行业立法以银行、保险、证券等类型化划分为主，但行业发展和监管政策则受到金融监管体制的深度影响。在2023年金融监管体制改革之后，金融监管机构颁布的部门规章中多创设了针对同一类事项共同适用的原则性或相同性规定。一个典型例证是金融机构客户适当性管理制度。在现行立法中，仅《证券法》第18条规定了投资者适当性义务规则。然而，国家金融监管总局和中国证监会分别颁布了《金融机构产品适当性管理办法》和《证券期货投资者适当性管理办法》。两部监管政策的结合已经将全部金融机构纳入了调整范围。在此情形下，金融机构客户适当性管理制度便可成为金融基本法中的共通性规范。事实上，《金融法（草案）》第33条已规定了金融营销主体适当性管理的一般义务，至于金融产品的具体类型以及金融营销主体适当性义务的强度，则由单行法加以规定。在金融基本法规范的拘束下，立法者在修订《商业银行法》《保险法》时，应增订适当性义务规范。

其二，在横向维度上，金融基本法应确立行业间均衡发展的结构性制度，消解监管套利机会。在通常意义上，银行保险立法的规制重点是金融机构治理结构和业务经营行为，而证券立法主要规制资本市场中证券的发行和交易行为。然而，金融机构与市场的区分实为一种相对划分，两者的边界日趋模糊且相互交织。因此，金融基本法在提炼行业立法和监管规章共通性规范时，还应对行业间的交叉事项进行规制设计，而这一立法任务主要应由金融基本法来承担。例如，我国影子银行在历经起步培育、快速发展、整顿规范、过渡转型后，逐步回归本源。商业银行作为持牌金融机构在开展信贷业务过程中，金融市场不可避免地会形成多种类信贷产品。流动性较强的货币市场共同基金、结构化金融产品即为典型的类信贷产品，具有与信贷产品相似的经济功能。因此，金融基本法应对分处不同行业但经济功能相似的金融产品和服务，创设功能监管规范群。

三、金融基本法规范的类型模块化

金融基本法规范内容的广域性并不意味着规范之间是一种松散关系。相反，金融基本法通过体系化方法形成具有紧密关联的规范群，实现金融法律价值理念的一致性。在这一过程中，法律关系成为金融法律规范体系化的支点。

领域基本法的逻辑起点或支点是什么？是行为，还是法律关系？对这一问题的解答，直接决定了领域基本法规范的类型及其组合模式。理论界对此存在两种不同的观点。一种观点认为，行为是领域基本法或法典的逻辑起点，应以行为作为法律调整范围的界定依据，并以行为为要件构造各项保障制度。另一种观点则认为，法律关系的构建具有特殊的功能，能够与法律行为形成相互转化、相互依赖、相互派生的并存关系。但有公法学者进一步指出，行政行为与行政法律关系的差别仅是认识兴趣和观察视角的不同；实质上，行政行为是行政法律关系产生的基础，而行政法律关系是行政行为的具体内容。综合来看，两种不同观点均具有合理性，其理论分歧源于不同的适用场景。在行为主体的身份发生变化时，就会出现选择行为还是选择法律关系作为法律规范构造逻辑起点的权衡问题。

金融基本法应当以法律关系作为规范体系化的支点。其理由在于：其一，金融法律关系将客体作为重要组成部分。金融产品与服务是金融基本法中的重要内容，而单纯的金融行为无法充分体现金融产品与服务的规范要求。其二，金融领域的主体具有多元性与层级性。不同主体之间的行为性质存在较大差异，而金融法律关系能够清晰界定不同主体之间的权义关系，并根据规制任务确定行为类型。

然而，金融法律关系具有多种类型，不同主体之间的法律关系存在差异。从金融体系、实体经济与国家相互之间的高度抽象关系来看，理论逻辑上存在三组关系：国家与金融体系、金融体系与实体经济、国家与实体经济。这三组抽象关系可进一步转变为三种简约化的法律关系，即公权力机关与金融机构之间的法律关系、金融产品和服务交易的法律关系、公权力机关与居民企业之间的法律关系。在这一转化过程中，公权力机关、金融机构、金融产品和服务作为集合概念，进一步分解为不同的具体类型，进而演化为更为细化的法律关系。

公权力机关与金融机构的法律关系，以规范金融机构的行为、维护金融秩序为逻辑主线，旨在设定金融机构运行的制度空间，体现在微观和宏观两个层面。微观层面，金融机构在从事金融业务时应接受高度管制。金融监管机构不仅对机构准入实行批准制，而且对其业务经营行为进行不同程度的规制。更为重要的是，金融机构的日常运营与市场退出等环节亦接受金融监管机构的监督管理，从而维护金融机构的稳健性，防范个体机构风险的外溢。宏观层面，金融监管机构基于货币稳定或金融稳定的政策目标，进行市场调控或对系统重要性机构采取监管措施，以维护宏观金融稳定。这两种不同性质的法律关系，在监管目标、监管对象与监管工具上存在一定差异，因而在微观层面形塑为微观审慎监管规范，在宏观层面则体现为货币政策与宏观审慎监管规范。

公权力机关主要包括国务院金融管理部门、地方政府及其金融管理部门。金融监管机构之间的关系体现为分工、协作、监督三个维度。基于此，金融基本法应确定国务院金融管理部门的权责范围以及中央与地方金融事权的边界。

金融机构与客户之间的关系以金融产品和服务的交易为中心展开，公司发行股票亦是通过金融机构承销，面向投资者进行销售。在提供金融产品和服务时，金融机构与客户之间形成商事交易关系。这种商事关系本质上属于私法自治范畴，接受私法规范的调整。根据交易能力的不同，客户可分为专业客户与普通客户，后者被称为金融消费者或投资者，不仅受制于信息不对称的影响，而且存在群体性的认知偏差。因此，金融监管机构对金融消费者和投资者实行倾斜式监管保护，既限定金融产品和服务提供者的商业行为，也对金融产品和服务进行适度干预。申言之，金融机构与客户之间在传统私法关系之外，还存在着金融监管机构对金融交易的监管关系，且这种监管关系是建立在私法交易关系之上的，因而形成规制性私法规范。在此种情形中，金融监管法实际上是金融商事关系法律调整的监管表述。应当注意的是，这种规制性私法规范可能同时引发民事责任与行政责任。当金融机构未履行金融消费者或投资者保护义务而造成损失时，法院可据此认定其在履行合同中存在过错，并基于过错与损失之间的因果关系，责令其向金融消费者或投资者承担民事责任。这意味着，行政责任在一定条件下可以转换为民事责任。

公权力机关与居民企业并未直接形成金融法律上的关系，而是基于金融在经济社会中的特殊重要功能，法律为公权力机关设定了单向的积极作为义务。金融业与人民生活息息相关，金融产品在性质上类似于公用事业领域提供的供水、供电及通信服务等基础性服务。消费者通过获取信贷以确保日常生活的顺利进行，并借助储蓄或者投资平滑一生的消费。总体来看，金融产品已经广泛渗透到家庭生活和企业经营之中。金融的存在并非“为了赚钱而赚钱”，而是为了帮助实现其他目标，即社会的目标。正因如此，保障经济弱势群体获得价格合理、便捷安全的金融产品和服务，成为一项公共任务。为此，国家负有担保责任，为居民和企业提供最低限度保障，其行为方式包括设定法律框架、实施政策性促进以及进行管制性监督。实践中，国家机关采取资讯性、激励性、合作性及冲突协调等多种手段，督促金融机构提供具有社会价值的金融产品与服务。

与此同时，该法律关系还体现了国家对金融体系进行结构性改革的政策要求。金融是连接国家与市场的重要纽带。金融基本法应对金融与经济的适配性提出规范性要求。金融体系在规模和结构过度膨胀或复杂时，极易引发深远且极具破坏性的经济社会后果。在此情境下，金融被生动形象地称为“好仆人，坏主人”。因此，国家在金融体系中充当着多元的法律角色，其既是监管者，又是金融市场的参与者。这就要求国家将金融体系作为一种公私特许经营安排，对“我们需要什么样的金融”作出法律回应。

上述三组法律关系虽分别塑造出不同类型的法律规范群，但均体现了社会公共利益取向，具备经济公法的典型特征。经济公法体现了与经济相关的国家行为的规范性要求，包括经济政策、经济监督、经济调控、经济促进、经济信息、经济规划等诸多国家活动形式。这种划分模式亦适用于金融领域。在规范内容上，金融基本法主要涉及监督、调控、促进等国家活动形式，且监督和调控涉及国家公权力的横向和纵向划分以及具体机关的行政职权。此外，监督和调控的法规范因规制对象的不同而呈现不同的形态。基于此，金融基本法规范可根据规制方式划分为四种类型：监管组织法规范、监管行为法规范、规制性私法规范、促进措施法规范。

第一组关系主要形成金融领域的行政组织法规范与行政作用法规范，属于典型的公法规范。行政组织法规范旨在确定金融监管权在不同公法组织之间的优化配置，以及不同公法组织之间的协同工作机制。进一步而言，监管组织法规范具体分为金融监管体制规范与权限规范两种类型。

体制规范应确立金融监管机构在不同金融事项上的权责配置，形成将所有金融活动纳入监管的一体化监管体制。这里的金融监管机构应包括地方政府及其金融管理部门，并应规定中央与地方金融事权的划分标准。

权限规范应规定金融监管权的权能内容及行使程序，即监管策略的制度要素。实践中，金融监管机构通常采取四种基本策略：（1）制定具有约束力的监管规则；（2）持续监测、评估与指导监管对象，使其行为符合监管目的；（3）对金融产品和服务进行实质性评估，并作出批准或禁止的决定；（4）对风险事件或违法行为采取监管措施或其他法律措施。此外，权限规范的另一项重要内容是立法机关对行政机关及其金融管理部门的问责机制。这一机制主要通过审议金融工作专题报告的方式，要求行政机关根据审议意见，并提出相应的改进策略。

监管行为法规范旨在为金融监管机构采取监管行动提供依据，主要包括货币政策、宏观审慎监管、微观审慎监管等内容。特定金融事项的监管制度由系列规范组合而成，但在微观事项和宏观事项上存在差异。微观审慎监管规范主要包括资本充足、流动性管理，市场准入、公司治理、内部控制、风险管理、业务经营、风险处置以及市场退出等。而货币政策和宏观审慎监管制度则包括具体决策主体、政策目标、政策工具等规范，且具体决策主体可采用一种或多种政策工具组合，以实现特定政策目标。

然而，微观审慎监管和宏观审慎管理之间交叉关联。宏观审慎政策工具的重要来源是对一些传统货币政策或微观审慎管理工具进行的改造，使其具有宏观审慎调控功能。目前，宏观审慎政策工具的开发和应用尚处于探索阶段。因此，微观审慎监管规范在金融基本法中的条文数量应相对较多。需要注意的是，对非法金融活动的防范与打击应成为行政作用法规范的组成部分，通过金融监管机构与其他部门之间的协同工作机制，降低非法金融活动发生的可能性，并及时有效地处置风险事件。

第二组关系主要形成规制性私法规范，兼具保护和赋能双重功能。这里的私法规范主要是指合同法法律规范、物权法律规范和侵权法律规范。金融机构与客户的交易本质上是合同行为，而金融产品和服务作为交易标的，亦通常作为合同来对待。然而，2008年国际金融危机带给我们的一个深刻教训是，基于合同法理念而设计的复杂金融产品，已成为诱发系统性金融风险的一项重要因素。因此，理论界提出了一种颇具洞见的观点：复杂金融产品应作为特定物来对待，并通过物权法框架来克服合同意思自治主义引发的复杂金融产品的非透明性、高投机性等道德风险问题。

从金融交易的结构来看，规制性私法规范至少体现在四项制度中：一是信息披露制度，要求金融机构应向金融消费者或投资者披露交易结构、权利义务、收益分配、费用费率、创新设计、风险程度等信息；二是营销管理制度，要求金融产品和服务的营销机构、分销机构履行适当性管理义务，为合适的消费者或投资者提供适当的金融产品和服务；三是产品治理制度，要求针对金融产品的设计商、销售商实施全生命周期的产品治理，涵括事前产品审批或备案、产品设计开发流程监督、划定零售市场分销的产品范围以及事后产品禁止；四是金融产品创新的监管制度，要求新产品在面市前应满足系列测试标准。例如，新产品应具备特定的商业和社会效用、不会产生系统性影响，且申请机构具有持续监测管理金融产品风险的能力。实际上，《金融法（草案）》的一大亮点是专章规定了金融产品和服务，且第33条至第35条规定了适当性管理制度、信息披露制度和金融创新管理制度，但第35条条文较为简略，且未区分金融产品和金融服务。另外，《金融法（草案）》并未规定产品治理制度。

第三组关系为促进措施法规范，聚焦于金融“五篇大文章”和制度型开放等事项，《金融法（草案）》第九章对此作出了规定。金融“五篇大文章”政策是我国推进金融供给侧结构性改革的重要措施。因而，金融基本法应规定科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融和数字金融的促进规范，其内容应涵盖政策性金融机构的功能和经营管理、商业金融机构的激励促进以及市场结构性调整的政策导向等。与此同时，实施金融素养政策亦成为一项重要的国家任务，其旨在提升金融消费者和投资者认知、理解和使用金融产品与服务的能力。现行多部金融政策规定了金融素养的内容，体现了政府、社会、企业多方合作推进的政策框架。此外，金融制度型开放是由施策战略、指针方向、具体举措、底线保障等规范内容构成。整体而言，金融“五篇大文章”和金融制度型开放的规范内容，通过软法规范为金融机构提供行为指引，体现了促进法和措施法的特征。但需注意的是，金融基本法规定的这些促进法律规范并非没有约束力。实际上，金融监管机构在推进这些促进措施时，通常会在部门规章中设定强制性义务要求，并规定相应的监管责任。

综合来看，这四类规范群彼此关联、相互强化，共同构成了金融基本法的核心内容。应注意的是，在个别事项上，不同类型的法律规范存在交织关系。例如，微观审慎监管中的业务经营规范要求金融机构健全产品和服务的管理流程和控制机制，而金融产品风险动态评估是金融产品治理规范的重要内容。又如，金融监管机构和金融机构之间，不仅存在着监督管理关系，也存在着激励促进关系，而这两种关系适用的法律规范体现在不同的金融事项上。因此，金融基本法的体例构造具有一定的灵活性，需结合金融事项和规范类别来具体设计。

四、金融基本法规范的效力双重性

金融基本法规范的设计与适用，应当将其效力属性作为重要考量因素，在金融法律体系中明确其规范效力位阶，并在此基础上审视规范内容的关联性与法律适用方法。而在这一方面，《教育法》为金融基本法提供了重要的实证参考依据。

在“宪法—法律—行政法规—地方性法规”的位阶中，金融基本法居于何处？理论界存在不同观点。一种理论观点认为，金融基本法属于金融领域的宪法性或准宪法性法律，即金融宪法。但从法律位阶的角度来看，金融基本法应是宪法规范的具体化。

《金融法（草案）》第1条关于立法目的条款明确指出，“根据宪法，制定本法”。这里的宪法依据是指《宪法》第15条第2款的规定，即“国家加强经济立法，完善宏观调控”。从宪法释义学的角度来看，“经济立法”“宏观调控”的规范内涵是包括金融法律的。现行《宪法》第15条第2款是根据1993年《宪法修正案》得以确立。应注意的是，宪法规范上的“宏观调控”并不完全等同于经济法所指称的宏观调控法。作为部门法的经济法将其规范内容划分为市场监管法和宏观调控法两种基本类型，而宪法规范上的“宏观调控”是在较为宽泛意义上使用的，指向的是国家介入经济生活时，所采取的宏观视角和推进路径，但这并不排除对微观事项的直接干预。实际上，这一宪法条款的规范内涵是与当时的经济体制改革相一致的。1993年《宪法修正案》在确立社会主义市场经济时，政府管理经济的职能从直接干预转变为宏观调控，其核心是制定和执行宏观调控政策。宪法规范上的“宏观调控”包括财政、金融、税收、海关、外贸等法律和政策。这几项宏观调控的基本制度亦被现行《立法法》第11条第6项和第9项所确立。由此可见，金融基本法的规制对象是整体意义上的金融事项，旨在确立金融体系的法秩序。因此，宪法规范层面的金融基本制度不同于金融基本法中的主要制度，两者分属不同的法律位阶，且具有不同层面的内容指向。

理论界将领域基本法定位于宪法性法律在一定程度上忽视了领域基本法的规范内容及其变化。当领域基本法规范内容发生重大变化时，其规范属性也会发生改变。典型立法例是日本《教育基本法》。实践中，日本1947年《教育基本法》被视为具有准宪法地位，在其规范领域优先于其他立法，这主要是因为该法完全以1946年《日本国宪法》为基石。但2006年日本修订《教育基本法》后，该法已失去准宪法地位，成为纯粹的政府教育方针，在法律形式效力上不再具有优先性。从我国《金融法（草案）》第1条立法目的规定来看，金融监管、金融风险、金融发展成为规范内容的核心议题，且具体金融事项有其明确的法律要求。因而，金融基本法不宜定位为准宪法性法律。据此，在金融法律体系中，金融基本法规范发挥着承上启下的作用，既要将宪法规范给予具体化，又要统摄金融单行法规范，同时要体现自身相对独立的规范属性。

金融基本法是对金融各领域法律法规的协调统领，但这并不意味着其法律规范效力高于单行法，而是指其在法律功能层级上具有优先性。据此，金融基本法和单行法之间存在形式效力和功能指引两种不同且紧密联结的关系。

在“宪法—法律—行政法规—地方性法规”的法律位阶中，金融基本法和单行法规范同属法律这一位阶，现行立法体制尚不具备将法律分解为领域基本法和单行法的条件。金融基本法在法律位阶上高于单行法的观点，实际是将“宪法—法律—行政法规—地方性法规”进一步细分为“宪法—领域基本法—领域单行法—行政法规—地方性法规”的模式。然而，现阶段领域法尚未规模化涌现，细分法律效力位阶的条件尚不具备。即便未来形成了一定规模的领域法，在其内部是否进一步区分基本法与单行法，也会面临较大分歧，因为这将改变现行立法体制。因此，金融基本法和其他单行法在法律形式效力上是相同的，不存在金融基本法优先于单行法适用的形式效力问题。

然而，同等法律效力位阶引发了一个理论难题：金融基本法规范如何对单行法形成拘束，以体现其作为领域基本法的功能？理想状态下，金融基本法规范应在单行法中得到具体化，避免规范冲突。因此，金融基本法规范具有立法自我拘束的意义，即基本法创设后，立法应前后一贯地遵守。金融单行法是在金融基本法规范的基础上，进一步细化不同主体之间的具体权利（力）、义务与责任。金融基本法规定的某一框架性条款是通过某一部或某几部单行法的法律规范或其组合来实施的。据此，立法者在确定金融基本法规范内容时，一项重要任务是对现行金融法律法规进行评估，并就特定问题进行立法调查，从而判定针对同一金融事项的法律规范，如何在基本法与单行法之间进行分层确立。

实际上，形式效力的相同并未否定金融基本法的统领作用。原因在于，两者的规制对象并不完全相同。单行法规制的是具体的金融体系构成要素或特定事项，而金融基本法则同时涵盖金融体系及其构成要素以及各要素之间的联结关系。

在金融基本法颁布实施后，新制定或修订的金融单行法可能产生法律效力问题。司法机关在选择法律依据时，不能机械地适用“新法优于旧法”原则，否则新单行法可能脱离金融基本法的拘束。金融基本法规范在法律适用上的优位，实质上在于为单行法规范的解释提供指导方针，进而实现基本法的规范旨趣。由于单行法是按照金融基本法的内容与精神而制定，司法机关应依据金融基本法的规范目的与意旨，对单行法规范进行法律解释。就此而言，金融基本法的优先性体现在法律适用的实质层面。

从领域基本法的比较视角看，我国《教育法》的法律适用可以提供重要参考。其规范适用的优先指针属性主要体现在两种情形：第一种情形是《教育法》的部分条款可单独作为裁判依据。在行政案件中，该法第14、15、29条成为法官裁判的主要依据。其中，该法第14条和第15条涉及中央与地方政府教育事权的划分，而第29条则规定了学校及教育机构的权利。可见，领域基本法中的行政管理权限与主体权利条款，在司法实践中具有裁判规范的功能。第二种情形是在其他事项争议中，领域基本法与单行法规范结合适用，共同发挥裁判规范的功能。在多数教育行政案件中，法官将《教育法》与其他单行法作为共同的法律依据，甚至在裁判文书中并不指明适用《教育法》的具体条款。

由此观之，金融基本法颁布实施后，其适用过程亦会出现类似《教育法》的情形。无论第一种还是第二种情形，其实质是一致的：当单行法未作特别具体规定时，法官的法律解释应以金融基本法规范为依据；当单行法已具有特别具体规定时，金融基本法规范仍为单行法规范的解释提供内容指向，两者共同构成裁判依据，而这正是领域基本法优先性的真正意涵。