冯玉军：习近平法治思想关于党的政策和国家法律关系重要论述研究

摘 要：正确处理党的政策和国家法律的关系，既是马克思主义法学理论研究的基本命题，也是习近平法治思想的重要组成部分。新征程上，要深入探究党的政策和国家法律关系的新变化新特点，进一步加强党的政策和国家法律互联互动。应坚持改革和法治相统一，确保重大改革于法有据；理顺执政党与国家立法机关、行政机关、司法机关之间的关系，切实加强党领导立法、保证执法、支持司法的实效；理顺执政党依法依政策治国理政与人民群众自觉遵纪守法之间的关系，切实带头守法；坚持依法治国和依规治党有机统一。

关键词：习近平法治思想　党的政策　国家法律　相互关系

党的政策和国家法律的关系，既是马克思主义法学理论研究的基本命题，也是习近平法治思想的重要组成部分。习近平总书记2014年在中央政法工作会议上指出：“要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。政法工作要自觉维护党的政策和国家法律的权威性，确保党的政策和国家法律得到统一正确实施。”全面剖析党的政策和国家法律关系的基本法理，深入探究其对党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，以及坚持依法治国和依规治党有机统一的重大作用，具有重要的理论与实践意义。

一、不同视角对党的政策和国家法律关系的认识

一般而言的政策，即政治策略，通常是指一个政党或其他政治组织为达到一定时期的政治目标，处理国家事务、社会公共事务而提出并贯彻的路线方针、规范和具体工作措施的总称。细致解读“政策”内涵，是指“政党或国家为实现一定历史时期的任务而制定的行动纲领方针和准则。”政策既和政治有关又和策略相连。简单地说，它是为达到一定的政治目的而采取的一种策略方针。在一般意义上，政策和策略是相通的。政策虽然在一定意义上说是一种策略，但它不仅仅是一种策略，从它与一个政党或国家的行动纲领、路线、方针的制约关系来看，它又是一种必须遵从的行动准则。政策具有以下几方面的意义：（1）政策是一个政党、一个国家为达到自己的政治、经济目的而采取的策略和手段；（2）政策又是一种行动的准则；（3）政策还是行动的指导方针。政策可以由国家机关、政治团体、组织和政党等不同的主体提出。其中，执政党的政策最具影响力，与国家政权以及法律的联系最密切。任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策。但在不同的政治和经济体制中，执政党政策发挥作用的具体方式、作用限度等都会有很大差别。

从马克思主义视角出发，党的政策和国家法律的关系如何，根本上取决于二者的性质，特别是法律的性质。一般地说，法律是由国家制定或认可并以国家强制力保证其实施的，反映统治阶级意志并借助缜密的概念设定、逻辑体系建构起来的以合法性和有效性为基础的规范体系。马克思主义认识法的本质，是从“法是统治阶级意志的体现”和“法的本质是由特定社会的物质生活条件决定的”这两个命题着手的，并以此为基础把握政策和法律的关系。对前一个命题，法是统治阶级意志的反映，也是统治阶级共同意志的反映，因为法无论是由统治阶级的代表集体制定，还是由最高政治权威个人发布，所反映的都只能是统治阶级的整体利益和阶级意志，而不纯粹是某个人的利益，更不是个别人的任性。进而，这种统治阶级的意志只有被“照例是最强大的、在经济上占统治地位的阶级的国家”奉为法律，才具有相应的权威性和国家强制力。对后一个命题，社会物质生活条件使人们产生了法律需要，同时又决定着法的本质和发展。虽然政治、思想、道德、文化、历史传统、民族、科技等因素也对统治阶级的意志和法律制度产生不同程度的影响，但从终极意义上来说，法的统治阶级意志的内容由社会物质生活条件决定，后者也决定政策的性质和内容。

政策和法律的关系在西方诸流派法学研究中也处于核心地位，且基于不同的理论预设，对政策与法律的关系形成了差异化认知。传统的自然法学派坚持法律必须契合正义、理性等超验标准，将之与世俗政治保持疏离。但自19世纪下半叶以来，政治内容逐渐融入自然法理念，大量原本纯粹的超验标准开始与政治需要相结合。新自然法学家德沃金提出“规则—原则—政策”的整体性法解释范式，政策被作为法律原则的辅助性工具一并论证。分析法学派将法律视作与政治、道德等外部因素严格分离的独立规则体系，所讨论的核心命题是“法是什么”，只是偶尔会涉及政策，政策作为一种“政治现象”，先于立法存在，其与法律的关联被严格限定。法社会学派反对将法律视为封闭的规范体系，主张从社会现实与政治条件出发理解法律，政策作为重要的社会—政治因素，被纳入法律渊源的讨论范畴。但整体而言，法社会学及其分支仍未形成对“政策经立法程序升华为法律”的系统性分析——其要么局限于司法、执法场域，忽视立法阶段的主动转化；要么止步于象征功能或社会心理层面，对立法层面的规范建构过程保持“结构性沉默”。

在西方政治科学语境中，政策是一种产生于法律系统外部的政治标准，它并非政治活动的简单结果，而是承载了更为深刻、动态且结构化的内涵。它首先是一种政治现象，其次才可能通过“公共政策”或“立法目的”等形式被法律系统“借用”。“制定政策是政治过程的关键环节，经由此环节，有效政治需求被转换为权威性政治决定。”

二、社会主义条件下党的政策和国家法律的一致性和区别性

在我国，党的政策和国家法律虽然是社会调整的两种基本形式，但它们的指导思想、价值取向以及所追求的社会目的都一致，形成一致互通、相互补充的关系结构。

第一，本质上一致互通。党的政策和国家法律都产生并服务于社会主义社会的经济基础，都体现党和人民的共同意志和要求，都是党领导人民治国理政的重要手段。党的政策只有通过国家权力机关的立法活动，才能上升为法律。同样，当党的政策上升到法律层面之后，才能形成为固化的法律。因此，维护法律的权威就是维护党的政策的权威，实施法律就是贯彻党的主张和意志，遵守法律就是党的领导的具体体现与党员先锋模范作用的发挥，依法办事就是执行党的政策，依法办案就是落实党的政策。总之，都是为了保证党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一目标的实现。需要注意的是，党的政策代表广大人民的共同意志和根本利益与党在不同条件下、因地制宜实行不同的政策内在统一，国家法律反映和维护广大人民的共同意志和根本利益也与不同社会群体具有不同的意志和特殊利益并不矛盾。从认识论上看，都体现了绝对性和相对性、一般性和特殊性、终极性和阶段性、确定性和变动性的辩证统一。

第二，功能上相互补充。党的政策是党的主张和意志的体现，对党的组织和党员及相关人员具有约束力，依靠党的纪律制裁作为实施的保障，而不依靠国家强制力。新中国成立尤其是改革开放以来，我国的法律无一不是以党的政策为依据而制定的。法律的制定与修订，无一不体现了党的政策的变动与提升，更反映了党的领导水平不断提高与完善。我国法律的实施也不能脱离党的政策的指导，只有正确理解党的各项政策，才能正确、全面地理解和掌握法律的基本精神和内容，才能根据形势的需要，正确地执行和实施法律。可见，二者各有所用、各有所值，既相辅相成，又相互补充。

尽管如此，党的政策和国家法律作为两种不同的社会调整方式，又有显著区别，都有各自不可替代的作用。党在领导中国走向法治化的进程中，必须协调好这二者的关系，使之在各自领域以适当方式发挥最大的作用。党的政策适于应对社会生活中不断出现的新矛盾新问题，在研判国际国内发展大势、确定国家发展大政方针等方面作用突出。国家法律具有固根本、稳预期、利长远的社会功能，适于调整相对稳定、成熟、形成共识的社会关系，在规范各类主体的权利与义务、权力与责任、实体与程序、激励与惩戒，以及维护社会公平正义方面具有十分重要的作用。

党的政策和国家法律的区别主要表现在以下五个方面。

第一，制定主体和程序不同。党的政策是党的机构根据党章和党内法规的规定出台的政治决策和工作策略。国家法律是国家机关依据法定职权和程序制定、修改、废除、解释、编纂、清理或认可的具有法律效力的规范性文件。

第二，意志属性不同。虽然二者反映的阶级本质上一致，但从形式上看，所代表的意志属性仍有不同。党的政策是工人阶级的先锋队组织的主张，代表着全党的意志，它本身并非国家意志，其直接效力也只及于党的组织和成员，对党外的人员和组织等并无强制性的约束力。国家法律则体现国家意志，对全体公民和社会组织具有普遍效力。

第三，表现形式不同。党的政策表现为党的决议、决定、通知、规定等党内文件，通常具有较强的指导性和原则性。有些政策可以主要是或完全是原则性规定，权利义务的规定不明确、不具体，也没有法律规则那样严谨的逻辑结构;有些政策就是针对个别问题的具体规定；有些政策没有法律那样的公开性、规范性。国家法律表现为国家的规范性法律文件或国家认可的其他渊源形式，它主要由规则、原则、概念和技术性规范构成，直接规定社会成员的权利、义务和责任，使之具有高度的明确性、具体性、公开性以及规范结构上的严格逻辑性。法律文件在内部结构上相互协调、门类完备、层次分明，上下统一，体系性强。

第四，实施和保障方式不同。党的政策的实施不具有法律规范的普遍性和国家强制性，其主要以党自身的纪律作为保证，依靠党员的忠诚和人民群众的信赖自觉实现，党组织对于党员违反党的政策的行为可以追究纪律责任。国家法律则是由国家强制力来保证实施，国家专门机关依法对违法行为追究法律责任，有一整套专门的法律机制来保障法律实施。在机构的专门化程度方面，政策的实施机构一般不及法律机构。

第五，稳定性和程序化程度不同。党的政策的制定实施有更大的灵活性，能随着社会形势和主客观条件的变化而及时、迅速地作出调整，这也是政策调整的优势所在。政策相较于法律“立改废释纂清”的各项严格程序及较高稳定性，其变动的程序要求相对较低，故能灵活有效地发挥政策的指导作用。

三、新时代处理党的政策和国家法律关系的基本要义

第一，党的政策是法律体系的核心内容。党的政策是法律的先导和指引，对立法、执法和司法活动具有指导作用。执政党本身就是形成和表达人民共同意志的重要机构。党能够比较迅速地体察到社会关系的新发展和新动向，并及时制定相应的政策。一定意义上说，党的政策是人民意志通往法律的中间桥梁，党的主张和措施从根本上体现了广大人民的共同意志和利益，党通过把自己的政策上升为法律来实现政治领导。当然，法律受执政党政策的指引，并不意味着法律只是简单机械地把政策“翻译”为法律条文，而要借助国家立法机制进一步凝聚共识，使政策的质量更好、群众支持度更高。

第二，法律是通过国家政权在社会生活中施行党的政策的有力手段。借助法律调整的特定方式与机制，政策将得到更有效的贯彻。德国比较法学家茨威格特、克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响时指出:“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何适用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”

第三，党的政策能够促进法律的实现，树立法治的权威。党的政策的制定实施要体现法治精神。为更好地发挥政策的国家治理效能，政策的制定和落实要更加自觉地运用法治思维、遵从法治方式。比如，政策的制定和实施要于法有据、依法而行。依法执政就要求依法制定和实施政策，在宪法和法律的范围内制定、贯彻政策。再如，政策越是规范化、体系化、程序化、明晰化，法治建设的各项要求和目标就越便于实现。

第四，高效执行执政党政策能够推动国家治理能力的提高。一方面，执政党政策的贯彻，能够规范党的领导方式，提高党组织的工作能力，提高党员的素质和水平，尤其会促使各级领导干部带头遵纪守法。领导干部这个“关键少数”要严格依法办事，做学法、用法、守法模范，对于实现法治意义重大。另一方面，党内法规体系已经被纳入中国特色社会主义法治体系之中。党内法规执行得好，自然也可以视为法治水平有了提升。

四、进一步加强党的政策和国家法律互联互动

“十五五”时期，建设更加完善的中国特色社会主义法治体系、建设更高水平的社会主义法治国家，增强法治与改革、发展、稳定的协同性，必须在党中央的集中统一领导下，以习近平法治思想为根本遵循，以科学立法推动改革、促进发展、保障善治，不断提高立法质量，加快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，全面推进国家各方面工作法治化。真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

第一，坚持改革和法治相统一，确保重大改革于法有据。进一步全面深化改革，必然引发更为广泛更加强烈的政策和法律需求，为政策和法律发挥各自作用开辟了更加广阔的舞台。习近平总书记强调：“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”针对全面深化改革提出的不同立法需求，习近平总书记创造性提出“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。立法要主动适应改革发展需要，综合运用“立改废释纂清”等多种立法形式，促进立法决策与改革决策相衔接，以科学立法推动改革、促进发展、保障善治。落实改革任务举措需要立新法的，及时推动制定法律或者作出相关决定；实践证明成熟的改革经验和政策，及时制定为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试、探索积累的事项，依法作出授权决定，同时授权有关方面暂时调整法律实施或者开展试点工作；对不适应改革发展要求的法律规定，及时进行修改完善或者依法予以废止；对于相关改革决策已经明确、需要多部法律作出相应修改的事项，采取“打包”修法方式一并处理；对于需要分步推进的制度创新举措，采取“决定+立法”“决定+修法”等方式，先依法作出有关决定，再及时部署和推进相关立法修法工作。习近平总书记指出：“要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”

第二，理顺党和人大及其常委会的关系，切实领导立法。习近平总书记指出：“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”目前，将党的路线方针政策转化为法律法规，已经形成了非常系统且完善的机制和程序。一是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。二是做好党领导立法工作，要坚持主要实行政治领导的原则。党通过确定立法工作方针、批准立法规划、提出立法工作建议、明确立法工作的重大问题、加强立法队伍建设等，把握正确的政治方向。三是要坚持民主决策集体领导，善于统筹协调不同主张和利益关系，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决定立法中的重大问题。

第三，理顺党和国家行政机关之间的关系，切实保证执法。国家绝大部分法律法规都要靠行政机关执行，因此行政机关在法治实施体系中占有重要地位。应围绕法治政府建设，将党的政策和依法行政相互统一起来。一是支持和推动法治政府建设。各级党委及其制定的相关方针政策要积极支持和推动各级政府创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，督促和保证行政机关严格规范公正文明执法。二是对于行政机关来说，领导干部是否具有法治思维，是否善于运用法治方式推动工作，能否做到将严格落实政策和依法办事相统一，对普通执法人员有重要的示范和带动作用。三是保证执法必须改进行政机关干部的考核评价工作。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要进行批评教育，对不改正的要调离领导岗位。

第四，理顺党和司法机关的关系，切实支持司法。按照宪法法律的相关规定，司法机关要接受党的领导，认真领会党的政策精神，以便更好地理解法律，依法办案。在司法实践中，进行法律解释、法律推理、法律论证等都涉及政策阐释和引导。在解释法律时，将实践证明正确的政策性规定转化为具有法律效力的解释性文件，不仅是坚持合理性原则的体现，还是法治内在的特点和要求。在存在相互冲突的法律规范的情况下，司法裁判需要根据原则、价值、利益、政策等进行综合平衡和选择活动，适用在特定问题上价值优越的法律规范。法律论证的理由包括法律规定、法律原理、道德规范、公序良俗和公共政策五种。公共政策（含党的政策）经过民主授权和法定程序而形成，有深厚的民意基础，是法律论证影响力、感召力强的理由。

第五，理顺党依法依政策治国理政与人民群众自觉遵纪守法之间的关系，切实带头守法。带头守法，首先是党组织要模范地遵守宪法和法律，也包括带头贯彻落实政策。各级党组织要自觉在宪法和法律的范围内活动，带头遵守宪法和法律，引导和带动全社会形成良好法治环境。特别是各级人大、政府、政协、审判机关、检察机关的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律，率先处理好依法依规与贯彻落实党的政策的关系，坚决查处执法犯法、违法用权等行为。带头守法，党员领导干部这个“关键少数”应当做好表率。党员领导干部要做遵纪守法的模范，带头了解法律和政策、掌握法律和政策，依法依规办事。