伏军，范星辰：金融制裁的法律界定、国际实践与中国因应

引言

随着全球地缘政治紧张局势的加剧，金融控制权成为大国博弈的关键。金融制裁发起的目的也由反洗钱、反恐怖主义导向逐渐转为政治和外交政策导向，成为发达经济体打击其他国家的法律工具。金融制裁作为较之贸易制裁更为严厉的制裁手段，不仅直接威胁到被制裁国家的金融安全与经济命脉，也对相关国家的金融交易活动产生严重影响。乌克兰危机爆发后，2023年12月美国总统授权美国财政部对协助俄罗斯进行交易的金融机构实施“二级制裁”，以阻止其他国家银行为俄罗斯提供资金来源通道，我国银行受该项制裁的影响也不得不收紧对涉俄业务的审查权。

金融安全是国家安全的重要构成部分。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》特别提出“强化开放条件下金融安全机制”“健全反制裁、反干涉、反‘长臂管辖’机制”的发展目标。我国于2021年6月10日颁布、实施了反制外国不当制裁的《中华人民共和国反外国制裁法》（下称《反外国制裁法》），为反制外国歧视性制裁措施提供了有力的法治支撑和制度保障。然而，该部法律在适用效力和适用方面仍有一些问题需要进行更多的理论研究与实践探索。就金融制裁与制裁反制而言，如何准确界定金融制裁、识别金融制裁的实施机制与路径，客观评估金融制裁的影响并在总体上设计科学有效的应对路径，对于维护我国金融安全、保护我国国家利益有着重要的意义。

一、金融制裁的法律界定和法理归属

（一）金融制裁的定义、内涵及法律属性

在理论与实践层面上，我们对金融制裁应如何定义尚未达成共识，不少观点将金融制裁并入经济制裁进行讨论。笔者认为，对“金融制裁”这一概念的理解与界定，应当基于对“金融”与“制裁”概念的理解。“制裁”（sanction），意指一国政府对其他主体采取的迫使其以特定方式作为或不作为的惩罚；“金融”则指货币资金的融通活动，包括在金融市场中的支付、信用交易、股权交易以及衍生金融交易等金融活动。基于对“金融”和“制裁”两个概念的理解，笔者认为，在国际法语境下，“金融制裁”应界定为国际组织或一国政府限制或剥夺私人主体在金融市场中的交易能力与交易资格的强制措施，包括禁止金融交易资格、剥夺金融交易通道、限制金融信息通讯等。

并非所有国际组织作出的制裁措施都可以被纳入“金融制裁”的范畴。国际组织可通过组织内部法对成员国行使经济规制权，例如世界银行（WB）、国际货币基金组织（IMF）、欧洲复兴开发银行（EBRD）等国际金融机构因成员国违反其规则而针对特定成员国实施的制裁，该种制裁仅针对特定成员国、不直接影响全球金融市场的运行秩序，与本文所指的金融制裁不同，故不在本文定义的金融制裁范围内。此外，一国政府对另一国政府采取的资产冻结措施，因该等资产与金融市场中私人资产性质迥然不同，且概需外交方式方能解决，故亦不属于本文所指的金融制裁。

从以上“金融制裁”的界定可以看出，金融制裁往往具有制裁发起方的多元性、适用范围的跨国性、效力范围的周延性以及发起制裁法律依据的多层性四个要素。其一，实施主体通常为主权国家、国际组织或经授权的区域性机构。其二，制裁措施的适用范围往往超越单一国家或区域，直接针对跨境资金流动、国际支付系统或全球金融市场的活动。其三，制裁目标及影响不仅限于个别国家或特定项目，还可能对国际金融市场的运行秩序产生广泛干预。其四，金融制裁可以基于国际法或多边协定或单一国家的国内法实施。

（二）金融制裁的法理归属

对金融制裁的法理分析，可以从正当性基础、合法性来源与合理性边界三个维度展开。

1. 正当性基础：从国家权力论到金融霸权论的嬗变

金融制裁措施实施的国际法依据一般为《联合国宪章》第41条，该条授权安理会以采取武力之外的办法实施其决议，并且成员国均应遵循此决议。多边协定中诸如《欧盟条约》第29条和《欧盟运作条约》第215条，授权欧盟外国事务理事会经一致同意作出决议，直接通过欧盟法规或在成员国层面通过国家立法实施上述决议。国内法依据则一般为各国国内立法，授权总统或本国专门机构作出金融制裁的决定。

国家权力论与金融霸权论共同构成金融制裁的理论基础。国家权力论将经济制裁视为维护国家安全的重要工具，国家在国际体系中的基本目标是维护自身的生存和安全，而实现这一目标需要通过经济、军事、政治等多维度的权力积累与行使。从早期意大利政治思想家马基雅维里在《君主论》对“国家”和“国家权力”的定义，到英国政治家霍布斯在《利维坦》中对主权国家有权行使“绝对合法暴力”来应对外部威胁的论断，奠定了强调国家生存、安全优先于其他国际关系目标的理念。

从国家权力论过渡到国家安全论，国家权力的核心关注点从“生存”延展到“全面安全”。经济安全作为国家安全的重要组成部分日益受到重视，后冷战时期，国家安全的威胁不再仅限于军事领域，经济和金融手段成为新型威胁的重要表现形式。在此背景下，金融制裁可以通过冻结资产、限制资金流动和切断支付渠道，直接削弱目标实体的经济基础，逐渐成为践行国家安全论的最有效工具之一。金融手段被纳入国家安全体系，既是一国直接打击外部威胁的有力工具，也为维护国际秩序提供了新型治理手段。

随着20世纪金融全球化的不断深化，国家安全论逐步演化为金融霸权论。该理论提出通过对全球金融体系关键节点的掌控，巩固主导国家的经济权力，而银行作为资金流动和金融服务的中枢，正是实现该权力的载体。金融霸权受到经济学界的广泛关注，微观经济学领域最早关注到金融机构对市场资金和资金流动的垄断力和控制力，强调银行在金融霸权论中扮演了权力执行者角色，直接承担金融制裁的实施。换言之，金融制裁作为制裁发起国施压目标实体的重要手段，通常借助银行采取冻结资产、切断支付渠道等措施实现精准制裁。此外，大型国际银行的跨国经营活动与传播制裁发起国家的金融规则和结算制度，进一步巩固了个别霸权国家在国际金融体系中的中心地位。

从国家权力论到国家安全论再到金融霸权论的理论发展，一方面丰富、拓宽了金融制裁的正当性基础，金融制裁被视为确保国家安全的一项重要手段；另一方面也扩张了金融制裁的适用空间，为经济全球化背景下金融制裁与反制冲突埋下了伏笔。这一演进过程也揭示了金融制裁作为国家安全维护工具和金融霸权实践工具的双重本质。

2. 合法性来源：国际法原则和习惯国际法

根据实施主体不同，金融制裁可划分为多边金融制裁与单边金融制裁。一般国际法原则为多边金融制裁提供了合法性依据，其核心体现为善意履行义务原则、和平共处原则和主权平等原则。善意履行义务原则要求国家须以诚信方式遵守其国际法义务，对于违反国际规则的国家或行为主体，国际社会有权采取适当措施促使其改正行为。金融制裁是这一机制的具体体现。当一国金融机构通过资助恐怖组织危害国际安全时，限制其在国际金融市场的活动便成为符合国际法的合法措施。习惯国际法作为国际法的重要来源之一，通过国家的普遍实践和法律确信，为金融制裁的合法性提供了稳固的基础。越来越多的国际法律文件和实践中，金融制裁被描述为合法的强制性措施。随着这些措施在国际社会中的不断积累，金融制裁的法律确信逐渐形成，并被广泛接受为国际社会应对重大威胁的重要手段。

相反，单边制裁的法律基础主要依赖实施国的国内立法，其合法性通常被定义为主权国家行使自我保护权或国家安全权的具体表现。例如，美国的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）为其实施广泛的单边制裁提供了法律依据。该法赋予美国总统和相关机构在国家安全受到威胁或需要保护人权时采取经济手段的权力，包括冻结目标国或个人的资产、限制其参与国际金融交易以及切断其贸易渠道。欧盟也通过其共同外交与安全政策框架下的法律、法规，实施了针对特定国家或实体的单边制裁。然而，这种依赖国内法实施的制裁方式往往得不到国际社会的普遍认可，主张单边金融制裁的非法性通常以主权平等原则和不干涉内政原则为切入点，以未获取国际法授权为由否定其程序正当性。尽管单边金融制裁的合法性受到挑战，但近年来美国凭借其经济实力和金融市场主导地位发起的单边金融制裁，通过国内立法或修法授予政府实施单边制裁的权力，从而模糊单边金融制裁非法性的本质，并为其披上国内法合法性的外衣。

3. 合理性边界：国家安全原则和相称性原则的平衡

金融制裁合理性边界的实质是金融制裁适用界限。金融制裁作为一种国家间政治博弈的经济工具，其合法性和合理性受到国际法、国际习惯和国家责任的多重约束。然而，在实施过程中，制裁国往往通过长臂管辖、次级制裁等手段扩大制裁效力，导致金融制裁的合理限度成为国际社会争议的焦点。

目前对金融制裁合理性的讨论，多集中于安全例外原则的适用边界。在国家权力论和霸权稳定论的交叉影响下，国家安全原则为金融制裁提供法理基础，但为防止安全例外原则被滥用，相称性原则和必要性标准为其适用划定合法性边界。制裁发起国所采取措施的范围和强度应与其目标相符，避免对无关领域或无辜群体造成过度影响，不应违反国际人道主义法和保护人权原则，如国际法委员会在《国家对国际不法行为的责任条款草案》（ILC Draft）第51条指出，“反措施不得违反保护人权的义务”。对金融制裁的合理性检验某些情况下可能还须关注是否符合国际贸易法中的非歧视原则，在次级制裁影响第三方国家正常贸易时，该类措施会因违反最惠国待遇义务要求而不具合理性。

金融制裁的合理性，还应当体现于法律授权与程序保障。例如，美国IEEPA授权总统在国家安全或紧急状态下对外国实施经济制裁时须接受司法审查，审查集中在权力分配和基本权利保护两方面。类似地，欧盟的制裁框架要求所有制裁措施须符合《欧盟基本权利宪章》，以确保财产权和公平审判权等基本权利受到保护。

二、金融制裁实施与反制的国际实践

（一）金融制裁的三种路径

金融制裁强调通过技术性手段精准打击目标实体。大体上金融制裁可以划分为基于资金流的制裁与基于信息流的制裁，其中，前者聚焦目标实体的金融交易和跨境流动，旨在限制资金流转、金融交易；后者关注国际金融信息的传递和通讯，着眼于限制目标实体参与全球支付与结算网络过程中的信息交换。实践中，金融制裁的具体实施方式可以归纳为禁止金融交易资格、剥夺金融交易通道、限制金融信息通讯三种主要路径。

第一，禁止金融交易资格。这类金融制裁通过剥夺目标实体参与金融市场的交易资格，直接阻止其进行支付、融资、借贷或投资交易，该类型的制裁还包括以冻结被制裁对象金融资产的方式禁止其继续进行金融交易的资格。这类措施通常基于明确的法律框架，通过法律形式确立目标对象的交易限制，如美国所谓“2020香港自治法案”第7节规定的禁止被制裁外国金融机构的外汇（美元）交易的制裁措施，其实质就是剥夺了被制裁对象进行美元外汇交易的资格。

第二，剥夺金融交易通道。这类金融制裁通过限制目标实体使用本国金融基础设施，如限制直接或间接使用跨国结算系统和支付网络，从而切断被制裁机构与本国货币支付与结算体系的联系。这类制裁方式通过剥夺金融交易通道使用权利或资格，直接限制目标实体的跨境资金流动，也是单边金融制裁的惯用手段，如美国所谓“2020香港自治法案”第7节规定的禁止被制裁外国金融机构与其他金融机构之间进行美国拥有管辖权的信用转让或支付交易，其实质是剥夺了被制裁主体通过美元结算系统进行跨国交易的权利与资格。

第三，限制金融信息通讯。信息是金融的重要载体，信息战成为国家安全战略的重要组成部分。限制金融信息的传输是现代金融制裁的重要方式，旨在通过断开目标实体与国际支付系统的通信连接，阻止其完成跨境交易。这种方式的典型手段是断连环球银行金融电信协会（SWIFT）系统，切断目标国银行的支付等金融交易信息的交换能力。例如，2022年3月12日，在美国的影响下，SWIFT宣布切断与7家俄罗斯银行（及其直接或间接持股超过50%的在俄罗斯成立的法人、实体或机构）之间的联系，包括俄罗斯第二大银行俄罗斯外贸银行（VTB Bank）、俄罗斯工业通讯银行和新商业银行。

以上三种金融制裁路径的底层逻辑，都是以限制、剥夺被制裁主体在国际金融市场的交易资格或交易能力为核心要义，通常不涉及对资产所有权的变更，更不探究权利基础是否合法。在国际实践中，不同路径下的具体制裁措施涵盖传统金融到新兴金融领域的广泛交易活动，可以快速响应全球经济和金融技术的变化。例如，在美国针对俄罗斯的制裁中，不仅涉及传统银行业务系统的资格剥夺，还涵盖虚拟货币交易的监控和限制，显示出制裁手段的创新性和适应性。此外，当前金融制裁的法律设计更具针对性，能够精准打击特定国家、机构或个人。例如，制裁措施可以针对目标国的核心金融机构、关键企业或高官个人，实施定向的资产冻结或金融活动限制。这种针对性不仅体现在制裁对象的选择上，还体现在制裁内容的设计中。例如，美国针对俄罗斯的制裁中明确瞄准能源企业、银行系统以及与政府有密切联系的寡头，通过限制这些主体的国际融资和资金流动，削弱俄罗斯经济的核心支柱。这种精准打击能力使金融制裁成为十分有效的政策工具。需要说明，金融制裁往往产生显著的溢出效应，通过次级制裁和长臂管辖机制，国际组织或国家将法律义务扩展至与制裁对象存在金融业务往来的其他国家和企业，如美国的次级制裁要求第三方国家的银行不得与受制裁的主体进行交易，否则将面临被排除在美元清算系统以外的风险，这种外溢效应不仅加剧了全球经济的不稳定性，也对一般国际法原则构成挑战。同时，制裁措施对全球供应链、金融市场和能源价格的冲击，可能引发连锁反应。乌克兰危机爆发后的金融制裁显著推高了全球能源和粮食价格，对新兴市场和发展中国家造成了更深远的经济影响。

（二）金融制裁的潜在影响

金融制裁对中国的潜在影响，应当从金融制裁的直接影响和溢出效应视角作出判断，同时还须考量金融制裁借助多边规则对话语权反制措施的影响。

1. 直接影响

金融制裁通过限制目标国家实体、个人的跨国资金流动、切断国际支付渠道等方式，直接打击目标国家的经济体系。目前，我国在全球贸易体系、国际投资领域中的金融交易仍主要依赖于美元全球清算系统（CIPS），制裁一旦切断这些支付渠道，我国的对外贸易与国际投资活动将受到极大制约。以俄罗斯为例，在其Gazprombank等50余家主要银行被排除出SWIFT系统后（见表1），俄罗斯的国际能源出口与金融结算很快面临严重困难。此外，金融制裁还会导致国际投资者对受制裁国家经济信心下降，进而引发货币贬值和资本外逃，造成更深层次的经济困境。金融制裁的影响还可能传导至国内金融市场，资金流动的停滞、中断会削弱国内企业的生产能力和国际竞争力，尤其是对依赖国际供应链的行业带来直接冲击，目标国家的经济增长可能因此陷入停滞甚至负增长。

美国及西方对俄罗斯实施的金融制裁无法在短期内结束，从俄罗斯的反制实践来看，俄罗斯通过反制措施缓解制裁压力。由于金融制裁对俄罗斯的负面溢出效应在国际能源市场不断上升，导致金融制裁成本迅速增加，制裁发起国承受了更高的经济代价，制裁的法律效果与收益的平衡逐渐失调。2022年乌克兰危机爆发后，欧盟对俄罗斯发起金融制裁，俄方立即以限制天然气对欧出口为反制，截至2024年12月，欧洲天然气价格下跌至49欧元/兆瓦时，与2022年第三季度高点时约为345欧元/兆瓦时的价格相比，降幅近九成。俄罗斯在能源方面的反制措施或与欧盟发起的金融制裁形成对等效果。

2. 溢出风险

银行的系统重要性决定了其在金融制裁体系中的中心地位。由于大型银行往往成为金融制裁的主要对象。作为国际支付、清算和融资的核心枢纽的大型银行，其受到制裁所引发的连锁反应不仅会对其所在国的金融、经济造成直接影响，还会通过复杂的跨境资金流动和金融网络传播，对其他国家和地区产生溢出效应。

例如，制裁目标国的系统重要性银行因失去美元清算系统交易资格或被排除出SWIFT系统而无法进行国际支付与国际清算。在此场景下，受制裁银行与国际金融系统的断联可能会直接阻碍银行所在国的外贸和债务偿还，也会导致相关贸易伙伴的交易失败、资产受损，进而加剧国际金融市场的不确定性。2019年，美国对委内瑞拉制裁措施升级并开始实施金融领域的制裁措施，包括冻结该国石油公司美国境内的金融资产；2023年，委内瑞拉经济与社会发展银行及附属4家大型金融机构逾220亿美元资产被国际金融机构冻结，其中50亿美元以IMF中的特别提款权形式存在。在美国的金融制裁下，委内瑞拉外汇管理制度失灵，石油进出口业务基本瘫痪，通胀率高居不下，国内经济秩序受到重大打击。可见，金融制裁这种溢出效应尤其显著于大型银行间的信贷市场和跨境支付网络，金融制裁导致的资金链断裂、信用收缩和市场波动不容忽视。

以银行系统为起点，金融制裁的溢出效应进一步通过支付、融资和资产冻结的渠道扩展至金融服务网络，并可能最终波及跨国银行业和国际金融系统的稳定。从这一意义上看，金融制裁通过对系统重要性银行的制裁，虽然可能达到对目标国经济的制裁效果与约束，但与此同时，其风险外溢效应也将在国际范围内产生广泛而深远的影响。

（三）金融制裁反制的国际实践

国际金融制裁与反制往往呈现出非对等性或非对称性，被制裁私人主体及其所在国家面对单边金融制裁措施一般难以实现对等反制。目前国际实践中，被制裁对象所在国家可以采取的反制措施主要包括制度型反制、工具型反制、话语型反制三种类型。

1. 制度型反制：从法律规则到法律体系的整体对抗

在国际范围内，个别霸权国家往往会通过国内立法将金融制裁武器合法化，作为维护自身金融霸权地位的工具。因此，从法律制度层面予以回击成为反制体系建立的基础。制度型反制应从立法、行政监管、司法三个面向展开。

在立法层面，制裁目标国家应当建立起自身的反制裁法律框架。其他国家可以通过立法为制度型反制提供法律基础和法律工具，保障反制措施具有充分的法律依据。根据政治学“威慑理论”，反制裁专门立法可以作为针对制裁发起国的法律性威慑机制，威慑的核心在于通过对潜在行为后果的明确威胁，使行为主体在权衡成本与收益后选择不实施该行为。反制裁立法通过法律形式明确本国可以采取的反制措施，向单边制裁国家传递明确信号，即实施制裁将导致其自身利益受损。目标国家的该种法律威慑不仅会提升己方谈判筹码，还会增加制裁国实施制裁的法律成本。具有代表性的立法有，俄罗斯国家杜马于2018年通过《俄罗斯联邦反制裁法》，作为俄国罗斯金融反制措施的主要依据。这种以法律手段实现的威慑符合威慑理论中的惩罚性威慑逻辑，通过威胁实施对抗性惩罚来改变制裁方的行为。

在行政监管层面，制裁目标国家政府可通过完善执法和监管体制、对等行使域外管辖权等手段，建立全方位、立体化反制的行政与司法体系。执法方面，针对金融制裁打击路径“聪明化”，目标国家往往设立专门跨部门协调机构加以应对。例如，俄罗斯成立了国家层级的制裁应对委员会，统一调度国家资源并监督反制裁措施的实施；同时，执法机构通过经济“本地化”政策，增加关键部门产品技术的本地化要求，减少对外部资源的依赖。外汇管理方面，俄罗斯在制裁后迅速实施资本管制，并通过外汇市场干预稳定卢布汇率，执法体系在金融稳定中发挥了关键作用。

在司法层面，域外适用条款与国内司法解释已成为被制裁国家对金融制裁进行对等性反制或阻断的合法性工具。国际法下的长臂管辖和金融制裁存在紧密联系，金融制裁有效性往往依赖于长臂管辖原则，即金融制裁国家通过将本国法律适用于境外主体，扩大制裁的覆盖范围。从对等反制视角来看，制裁目标国家为保护本国金融机构等私人主体合法利益，可以通过制定域外适用条款，将国内法律的效力扩展至外国企业和个人，以对抗制裁国的长臂管辖。

2. 工具型反制：货币工具与支付系统的替代方案

马克思在《共产党宣言》中指出，“法律是统治阶级意志的集中体现，其内容是由这个阶级的物质生活条件决定的”，他进一步在《哥达纲领批判》中提到，“随着阶级对立的消失，一切生产将集中于联合起来的个人手中，公共权力便失去其政治性质”。在金融制裁与反制的博弈中，法律制度是掩盖这一经济基础不对称性的“伪装”。马克思的观点佐证了金融制裁博弈中制胜的决定性因素是对生产资料的绝对掌控，货币工具和支付系统的控制权体现了生产资料分配的关键。在资本主义全球体系中，货币不仅是交易媒介，更是资本流动的重要形式。美元等货币霸权的本质是建立在生产资料分布和经济实力上的，这种霸权通过金融制裁得以强化。

因此，被制裁国家在本国企业面临制裁威胁时，往往会积极寻找可替代性货币工具和支付系统以避免受到制裁，当上述反制的法律制度在金融霸权国金融攻势下失灵时，受制裁国家只得转向其他货币体系和支付手段寻找突破口。例如，尽管SWIFT切断伊朗的国际支付通讯网络，但通过开发地方银行的直接结算机制和加密货币等方式，伊朗及其金融机构一定程度上规避了制裁。俄罗斯在面对欧盟发起多边金融制裁时，通过颁布“卢布结算令”和“卢布偿债令”，利用属地优势和不可抗力条款将卢布作为支付工具的效能发挥到最大，通过控制货币工具保护国内经济，减少金融制裁带来的外部金融压力冲击。

3. 话语型反制：参与全球金融治理与重构金融秩序的尝试

话语型反制以国际治理视角切入，侧重构建并传播自身的金融规则和法律主张，从而在国际法和国际金融规则制定过程中占据主动，其逻辑是通过话语权竞争削弱制裁国的合法性和道义基础，进而为本国争取更大的国际支持和规则话语权。在建构主义的语境下，金融制裁应对中话语权争夺实践注重受制裁国家在国际体系中的观念、话语以及身份互动和塑造作用。话语型反制通过参与国际规则的制度而实现反制效果，与制度型反制的逻辑不同。前者落脚于国际法律规则的塑造与争夺，后者则以国内法律和经济体系的独立地位为前提和基础。

过去10年期间，俄罗斯通过与包括中国在内的其他国家签订货币互换协议，允许双边直接以协议国家的本币进行结算而无须通过使用美元等储备货币，以此降低其对美元和SWIFT支付网络的依赖，达到削弱金融制裁实施效果之目的。2024年10月举办的金砖国家峰会上，金砖国家领导人于俄罗斯喀山签署《喀山宣言》，共同宣布金砖国家将在跨境金融领域寻求突破，提出建立新的结算体系——金砖国家BRICS PAY支付系统。此举可视为金砖国家共同通过规则输出，提升国际话语权的重大举措。

（四）对现有金融制裁反制实践的总体评价

在应对金融制裁的过程中，尽管被制裁国家通常采用的制度型、工具型和话语型三种措施在一定程度上抵消了制裁的直接影响，但从总体效果看，存在约束力、持续性和影响力上的明显不足，具体表现为制度型反制措施约束力不强、工具型反制措施难以解决当前威胁、话语型反制措施收效甚微等。

制度型反制措施作为一种通过法律和制度重塑经济韧性的长期策略，用意是建立能够承受外部制裁的独立经济体系。然而，从实际效果来看，这一努力常因实施能力、执行难度和国际环境的复杂性而受到较大限制。以俄罗斯的《反制裁法》为例，该法虽然建立了涉及外国金融制裁的企业和个人实施反制措施的法律框架，实践中却面临诸多障碍，无法真正有效实施。反制法律的实施须依赖本国司法系统的域外执行能力，但被制裁国家对境外主体的实际约束力往往非常有限。最直接的例证是，对跨国公司实施的金融交易禁止或资产冻结，在全球化供应链复杂交织的背景下，其适用范围和执行效果受到挑战。此外，制度型反制措施还会对本国经济及国内供应链韧性造成负面影响。因此，制度型反制更须关注其实施的精准性和与国际规则的对接，在保护本国利益与遵守国际规则之间寻求平衡。

以实际资源和经济手段为核心的工具型反制措施则在持续性与稳定性上存在问题。以俄罗斯在能源领域反制为例，面对西方制裁，俄罗斯将能源出口从欧洲市场转向亚洲市场，并在某些情况下通过限制出口来施加反制压力。这种策略在短期内确实达到了减轻制裁冲击、维护经济收入的目的，但其局限性也非常明显。根据古典经济学理论，工具型反制措施通过限制资源出口、调整贸易方向或干预供应链，以图在短期内对制裁国施加压力。这种人为干预措施与市场机制的自发性逻辑相违背，可能会扭曲供需关系和扰乱公平竞争秩序。当制裁目标国强行将资源出口转向其他国家时，导致低效的资源配置。就金融反制裁而言，选择替代性的货币结算系统、去美元中心化、建立新的金融信息通讯方式等反制措施，还会受到经济规模、操作效率等因素的制约。此外，工具型反制措施一般会缺乏国际法依据，特别是当其涉及跨境贸易或资源控制时，可能被指责违反自由贸易原则或构成经济胁迫。这种法律的不确定性不仅削弱了工具型反制的正当性，也可能引发被反制国家的再反制措施。因此，工具型反制尽管可以在一定程度上“解燃眉之急”，但其在法律框架下的可持续性和长期效果仍有待审视。

话语型反制措施以争夺国际舆论和规则解释权为核心，是被制裁国家挑战单边金融制裁的重要措施。然而，从实际收效来看，这种措施在目前国际实践中仍极为有限，短期内难以达到改变金融制裁的实施和影响。话语型反制的主要困境在于国际舆论的分化以及国际规则话语权的失衡。虽然被制裁国多次在联合国、世界贸易组织（WTO）等多边主义框架下提出单边制裁的非法性，强调制定单边金融制裁对全球经济稳定和发展中国家的负面影响，然而，这种话语型反制措施常常限于区域内或特定友好国家的支持，未能在更广泛的国际社会中形成对制裁国的实际压力。俄罗斯10年前开始探索双边货币互换协定之路，但仅与中国、土耳其、伊朗3个国家建立了双边互换，与印度虽开启磋商，但仍未有最终成果落地。在当前国际体系中，制裁国通常掌握着主要国际组织规则的话语权与制定权，这使得话语型反制难以在现有机制内获得足够的制度支持。此外，话语型反制多停留在道义层面，缺乏具体的法律工具或机制来推动国际规则的改变。话语型反制措施收效甚微的原因，还在于其与制度型反制措施、工具型反制措施缺乏系统性整合，导致话语权争夺的法律工具和实践路径不够清晰。

综合来看，三种反制措施的局限性反映了被制裁对象所在国在国际法框架下应对金融制裁的复杂性与困境。

三、我国金融制裁应对体系的建构路径

新自由主义学派认为，国际法的核心意义在于寻求国家利益和经济利益的平衡。面对人类社会百年未有之大变局，中国正处于新一轮国际秩序重构和大国利益再平衡的关键时期。特别是面对霸权主义回归、全球经济逆周期压力以及单边主义金融制裁手段日益常态化的挑战，中国应当防金融制裁于未然。基于国际制裁与反制的中长期实践，对接国际通行做法和经验，中国需要采取更加主动和前瞻的策略，在宏观层面上确立应对金融制裁应坚持保护国家金融安全与发展利益相平衡的立场，完善金融反制法律制度；在微观层面上探索反制的可行方案，开发多元化国际支付体系、加快人民币国际化战略实施、探索建立全球替代性金融信息交换平台、积极参与全球治理提升话语权，系统构建符合我国客观现实条件的有效的金融制裁应对机制，维护国家经济安全与国际地位的稳步提升。

（一）完善金融反制法律制度

在“法律制度—反制基础”范式下，外国反制裁法律体系的搭建是有效应对金融制裁的基础。在未来金融制裁与反制裁博弈中，法律制度是我国应对霸权国家单边金融制裁的重要基础性工具。2021年《中华人民共和国反外国制裁法》的出台，充实了我国对外斗争的法律“工具箱”，有利于反击霸权主义和强权政治，服务于维护我国国家主权、安全和发展利益的战略需求。

然而，这一立法工作在实际操作中将面临诸多复杂的现实问题。特别是，在非对称性国际制裁体系中，我国金融反制措施的有效性和可执行性受到国际经济结构和多边秩序的严重制约。金融制裁非对称性的特点在于，制裁国往往掌握着全球经济体系的关键节点，而被制裁国则处于规则的被动适用者地位。当前，国际金融体系以美元为核心，SWIFT系统和美国在全球金融市场的垄断性地位捍卫美国金融霸权。这种结构性的不对称导致中国制裁反制手段难以对制裁国形成同等强度的威慑力，目前我国对美元的支付清算和国际融资的依赖性，可能会使得针对美国金融制裁反制措施的实际效果较为有限。

此外，在资本逐利性的驱使下，跨国企业的利益考量可能会进一步削弱中国反制的可执行性。跨国企业在权衡制裁国市场与被制裁国市场的利益时，往往选择配合制裁国的政策。因此，由于担忧美国金融次级制裁的威胁，跨国企业即便在中国拥有庞大业务，也可能优先遵守美国的制裁规则。这种国际商业环境的现实，使得中国反制法律的威慑力在国际范围内难以充分体现。尽管《反外国制裁法》赋予我国政府对外国实体和个人实施域外适用的权力，但其实际效力面临挑战。跨国企业应对存在张力的双重法律义务的博弈中，基于非对称性，反制法律的优先性也将受到挑战，跨国企业更倾向于遵从制裁国的法律要求。这种现实导致中国的反制裁法律无法完全阻止制裁国单边制裁的扩张。

针对反制非对称性和域外适用效力局限性，我国的法律应对体系需要在法律制度建设和国际合作方面综合考虑。首先，应进一步完善国内法律体系，强化《反外国制裁法》与其他相关法律的配套措施，通过明确企业的合规义务和反制裁操作指南，为国内企业提供法律保护与操作依据。其次，应积极推动与其他被制裁国家的区域性法律合作，建立多边反制裁联盟，通过金砖国家、新开发银行等机制，形成联合反制制裁国的多边体系。

《反外国制裁法》作为中国应对国际制裁的法律制度基础，其立法目的明确，体现了维护国家主权与权益、对抗单边制裁的战略决心。然而，国际经济格局的非对称性和法律域外适用的现实挑战，使其在实践中不可避免地具有较大局限性。因此，我国金融制裁反制立法及措施的实施，应综合考虑合法性与合理性并在两者之间寻求平衡，避免因法律边界模糊引发更多争议和国际上的不稳定。未来建立更加明确和透明的制裁规则，将是国际社会解决这一问题的关键方向。

（二）开发多元化国际支付体系

面对潜在金融制裁风险，中国可以通过利用欧元、日元、港币和新加坡元等美元以外的其他国际货币打造多元化的国际支付平台，推动非美元支付网络的建设，增强金融制裁下的支付韧性。例如，可以通过港币与离岸人民币市场的联动，链接人民币和美元市场，使香港成为连接中国内地与国际市场的金融桥梁；同时可以利用新加坡元的区域性影响力构建替代支付网络，在亚太区域内推动以新加坡元为媒介的支付体系，加强新加坡实时支付和结算系统（MEPS + ）的利用，从而减少对SWIFT系统和美元全球清算系统的依赖。此外，由欧洲银行业协会负责大额支付结算Euro 1及负责跨境零售支付的STEP 2系统组成欧元区的支付结算系统，通过自主支付网络、区域化结算能力以及对SWIFT系统的有限依赖，为欧元区内金融稳定和支付提供支持。在我国金融机构面临金融制裁和合规风险时，也可以利用欧元及欧元区支付结算系统进行国际支付与结算，防范来自美元或其他国际组织的金融制裁风险。

（三）加快人民币国际化战略实施

金融制裁与反制博弈的关键领域不仅在法律层面，也在生产资料控制权上展开。被制裁国家的反制策略必须以恢复经济基础的自主权为核心，才能从根本上打破法律伪装下的压制逻辑。在这一逻辑下，推动人民币国际化与建立人民币国际支付系统，是从根本上摆脱被制裁国家地位、维护金融长治久安的根本保障与基础。作为一项长期战略目标，中国应继续推动人民币国际化和支付系统的独立建设，将人民币打造成被国际社会广泛接受的国际货币之一，通过增强包括人民币支付系统在内的金融体系自主性，以减少对制裁国金融系统的依赖。

人民币国际化战略为中国从根本上应对金融制裁创造了条件。当前，国际金融体系以美元为主导，许多制裁措施依赖于美元清算网络的垄断性地位。通过推动人民币国际化，我国可以降低对美元清算网络的依赖，增强我国自身金融体系的独立性。目前，在贸易领域，越来越多的“一带一路”沿线国家选择使用人民币作为贸易结算货币，人民币在国际储备货币中的占比也逐步提升。接下来，可以进一步利用香港离岸金融市场开展以人民币计价国际交易，提升人民币在国际市场中的使用率，跨境人民币结算的扩大有利于中国企业能够在制裁环境下更顺畅地开展国际贸易，有效减少了因制裁引发的支付障碍。

人民币作为全球第五大储备货币，已被广泛接受为跨境结算和储备资产的重要工具。通过进一步扩大人民币的国际使用范围，中国可以在国际货币体系中占据更加主动的地位。在国际支付与结算方面，中国应进一步完善人民币跨境支付系统（CIPS），通过与东盟、金砖国家、“一带一路”沿线国家合作，包括与沿线国家签署本币结算协议，扩大人民币在区域性贸易结算中的使用比例，降低美元在区域贸易中的主导地位，提升区域经济的金融独立性。在国际投资领域，鼓励海外机构持有人民币资产，借“熊猫债”热潮，通过人民币债券市场的开放吸引国际投资者，将进一步提升人民币的国际地位。此外，近年来中国与多国央行签订的货币互换协议，为人民币国际结算提供了所需的流动性支持。随着人民币储备份额的增长，越来越多的国家和地区开始接受人民币作为国际储备货币的一部分，为中国与这些国家签署货币互换协议提供了更高的可行性。中国与俄罗斯、巴基斯坦和巴西等国家的货币互换协议，为国际制裁环境下保持金融稳定提供了重要支撑。

（四）探索建立全球替代性金融信息交换平台

为应对霸权国家利用SWIFT系统切断我国金融机构通讯能力，应当加快建立替代型的国际金融信息沟通平台。目前，已有多边央行数字货币桥（mBridge）项目是中国主导的跨央行数字货币试验平台，为跨境支付体系多元化提供了技术支持。比较SWIFT系统和mBridge平台，SWIFT代表传统信息传递网络，其核心是通过集中化的银行账户和清算网络完成支付信息交换；而mBridge是基于分布式账本技术的央行数字货币直接结算系统，具有去中心化、实时性和低成本的特点。SWIFT服务于传统金融体系，mBridge则预示着央行数字货币时代跨境支付的新模式。在被制裁国家的场景下，mBridge提供了一种全新的跨境支付方式，为被制裁国家在不受传统金融体系干扰的情况下，继续维持国际贸易和资本流动的正常运作。当前，我国推行的多边央行数字货币桥已在部分中东国家落地并通过实践证明了其具有可行性。2023年11月，中国与阿联酋两国央行签订《关于加强央行数字货币合作的谅解备忘录》旨在进一步深化双边和多边合作。2024年1月，mBridge平台在阿联酋与中国之间成功实施了价值5 000万迪拉姆的央行数字货币跨境支付，标志着mBridge首次成功用于大规模实时支付操作。在中美关系日益紧张的情况下，阿联酋与中国在金融往来方面加强联系是对美国单边施压的有力回应。目前，中国人民银行已与阿联酋、卡塔尔、沙特国家央行签署了双边本币互换协议。

（五）积极参与全球金融治理以提升话语权

人类命运共同体的法律内涵对中国积极参与国际金融治理和话语权提升提出了明确要求，强调公平正义、合作共赢和共同发展。在以“国际法为基础的国际秩序”规则观的指引下，中国应通过积极参与全球金融治理体系作为有效应对金融制裁，从制度话语权、规则话语权、技术话语权三条路径形成合力。

在国际金融治理中，多边合作是增强话语权的重要手段。近年来，中国主导成立的亚洲基础设施投资银行（AIIB）和新开发银行为全球金融治理注入了新的机制与力量，进一步削弱了传统国际金融机构对全球资金流动的单一控制。中国积极参与、推动的金砖国家合作机制加强了发展中国家的区域金融协作，除了支持金砖国家为应对国际金融市场波动提供流动性支持外，同时探索建立区域性支付网络，以增强区域经济稳定性和政策协同效应。此外，人民币国际化程度的提高与独立的支付网络，也能为中国在金融治理与反制金融制裁过程中的话语权提供重要支撑。以上种种措施，其宗旨都应当是在推动全球金融规则制定时，必须坚持共商共建共享原则，确保各国权利平等、机会平等、规则平等，实现真正的多边主义。

四、结语

在金融制裁与反制博弈持续深化的大背景下，中美两国作为世界两大经济体，在金融领域的竞争，不仅关乎双边经济关系，更直接影响全球经济和金融体系的稳定性。面对美元霸权和国际金融市场主导地位，中国应对金融制裁的体系建设不仅需要法律制度的支撑、完善金融制裁的反制机制与方法，还需要在国际金融治理规则制定中找到新的突破口，通过深化国际合作和构建多元化金融机制，立足推动金融更高水平开放和完善国家安全的目标。中国有能力在应对金融制裁中转危为机，为构建更加公正、稳定的国际金融秩序贡献力量。